คำถามของโรเบิร์ต ดาร์ล

ปลายปีก่อนมีผู้ขอให้แนะหนังสือ 1 เล่มที่คิดว่าเหมาะสำหรับทำความเข้าใจประชาธิปไตยสมัยใหม่ จึงได้โอกาสทบทวนงานของโรเบิร์ต ดาห์ล (Robert A. Dahl, ธ.ค. 1915-ก.พ. 2014) เพราะถ้าจะให้เลือกเล่มเดียวจากหนังสือจำนวนมากที่ให้อรรถาธิบายเรื่องนี้ก็น่าจะเป็น Democracy and Its Critics (1989) ของเขา

คนที่เรียนรัฐศาสตร์มักพบชื่อของดาห์ลอยู่เคียงคู่กับแนวทางพหุนิยม (Pluralism) ในการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและสังคมกับนิยามว่าด้วยอำนาจ หรือกับองค์ประกอบที่ขาดมิได้ของประชาธิปไตยที่ดาห์ลเรียกว่า Polyarchy อันได้แก่ มิติของการต่อสู้แข่งขัน และมิติการมีส่วนร่วม เพื่อที่จะผ่านไปหานักคิดทางรัฐศาสตร์คนอื่นๆ ที่น่าตื่นเต้นยิ่งกว่า แม้ว่าดาห์ลยังคงผลิตผลงานจนกระทั่งเขาอายุเลยแปดสิบปี และเกษียณจากงานสอนที่มหาวิทยาลัยเยลแล้ว

คนที่รู้จักเขาจากตำรารัฐศาสตร์เบื้องต้น อาจไม่ตระหนักว่างานของดาห์ลดีเด่นสมกับที่เขาได้รับตำแหน่ง Sterling Professor อันเป็นตำแหน่งระดับสูงสุดทางวิชาการของเยลตรงไหน อีกทั้งรัฐศาสตร์กระแสทางเลือกก็มักมีเสน่ห์ดึงดูดใจผู้เรียน ให้รีบข้ามดาห์ลไปหาที่หมายที่เห็นกันว่าวิพากษ์ยิ่งกว่างานกระแสหลักของเขา

แต่ถ้าคุณค่าของการเรียนรัฐศาสตร์ นอกเหนือจากการเรียนรู้ด้วยการลงมือปฏิบัติอย่างมีสำนึกเพื่อการเปลี่ยนแปลงแล้ว ยังอยู่ที่การเรียนรู้จากคำถาม ซึ่งสำคัญพอๆ กัน หรืออาจจะมากกว่าการเรียนรู้จากคำตอบ ซึ่งอาจไม่มีที่ถูกต้องเพียงหนึ่งเดียว และถ้าคำถามนั้นจะช่วยตั้งประเด็นให้ฉุกใจคิดต่อเรื่องอันเป็นที่ยอมรับกันอยู่แล้ว หรือแง่มุมใหม่ที่เกิดจากคำถาม และจากฐานคิดของคำถามนั้นจะสามารถพลิกความเข้าใจแต่เดิมที่เคยมีมาได้ คำถามของดาห์ลในงานระยะแรกของเขา ก็ช่วยให้เราเรียนรู้การทำงานของระบอบประชาธิปไตยได้ไม่แพ้ของใคร

ท่ามกลางการต่อสู้เพื่อปฏิรูปและปกป้องประชาธิปไตยที่ดำเนินอยู่ ขอเสนอคำถามของดาห์ลสัก 2 ข้อ คือ Who Governs? (1961) หรือใครปกครอง? และจำเป็นด้วยหรือที่จะต้องมีการแบ่งแยกอำนาจ เพื่อสร้างกลไกสำหรับป้องกันอันตรายจากเสียงข้างมากที่กลายเป็นทรราช? (Dahl, 1956) คำตอบของดาห์ลต่อคำถามทั้งสองในบริบทการเมืองอเมริกันได้รับคำวิจารณ์มาก แต่คงต้องยกไว้ก่อน ในที่นี้อยากเสนอเพียงว่าคำถามของเขาตั้งประเด็นน่าคิดสำหรับโจทย์การปฏิรูปและการปกป้องประชาธิปไตยอย่างไร

นักทฤษฎีประชาธิปไตยถือว่า คนเราเท่ากัน และด้วยเหตุนั้นคนที่เป็นพลเมืองพึงมีสิทธิที่จะมีส่วนร่วมทางการเมืองเสมอกันและร่วมกันปกครองตนเอง ดาห์ลเปลี่ยนข้อเสนอถึงสิ่งที่ควรจะเป็นนี้มาสู่การพิจารณาจากสิ่งที่เป็นจริง ด้วยการถามว่า ใครเป็นคนปกครองกันแน่ ถ้าในความเป็นจริง คนเราไม่เท่ากัน และไม่มีทางเท่ากัน ได้ในระบบตลาดที่ยอมรับและรับรองเสรีภาพทางเศรษฐกิจ อีกทั้งไม่เท่ากันเพราะความแตกต่างในขีดความสามารถที่จะรวมตัวกันอย่างอิสระในการจัดตั้งเป็นกลุ่มเข้าแข่งขันต่อรอง และมีส่วนร่วมทางการเมืองจนสามารถมีอิทธิพลต่อกลุ่มอื่นๆ ในสังคม และต่อการตัดสินใจกำหนดและดำเนินนโยบายของรัฐ

ความแตกต่างที่ทำให้คนไม่เท่ากันนั้นมาจากสภาพความเป็นจริงที่คนต่างกลุ่มจะมีอิทธิพลต่างกันอยู่เสมอไป ตราบเท่าที่สถานะทางสังคม ฐานะทางเศรษฐกิจ ความรู้ และการครอง/เข้าถึงทรัพยากรอื่นๆ เช่น อำนาจหน้าที่และสิทธิตามกฎหมาย กระจายอย่างไม่เท่าเทียมกัน คำถามของดาห์ลว่าใครปกครอง? เปิดประเด็นให้เห็นว่าเสรีภาพในปริมณฑลทางสังคมและเศรษฐกิจ กับความเสมอภาคในปริมณฑลทางการเมือง จะสร้างปัญหาเบียดขับกัน และในขณะเดียวกันจะช่วยลดทอนหรือแก้ปัญหาให้แก่กันอย่างไร ที่จะช่วยให้อำนาจการมีอิทธิพลต่อนโยบาย และการมีส่วนร่วมในการปกครอง กระจายตัวกว้างขวาง แทนที่จะกระจุกตัวอยู่ในหมู่ชนชั้นนำไม่กี่กลุ่ม

คำถามข้อที่ 2 ดาห์ลมุ่งเปิดประเด็นกับเจมส์ เมดิสัน ผู้วางรากฐานการแบ่งแยกอำนาจการปกครองในรัฐธรรมนูญอเมริกัน โดยเฉพาะข้อเสนอของเมดิสันในเอกสารเฟเดอรัลลิสต์ หมายเลข 10 เกี่ยวกับปัญหาอันเกิดจากกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะที่มีต่อการรักษาผลประโยชน์ของส่วนรวมและสิทธิส่วนบุคคล

ถ้ากลุ่มผลประโยชน์เฉพาะเป็นคนจำนวนน้อย ประชาธิปไตยที่วางอยู่บนหลักเสียงข้างมากก็พอจะแก้ปัญหาได้ ปัญหาคือถ้ากลุ่มผลประโยชน์เฉพาะครองเสียงข้างมาก แล้ว “สละทั้งประโยชน์สุขส่วนรวมและสิทธิของพลเมืองให้แก่กิเลสที่ครอบงำหรือแก่ผลประโยชน์ ของกลุ่ม” จะแก้อย่างไร จำเป็นหรือไม่ที่จะต้องสร้างกลไกป้องกันทรราชของเสียงข้างมาก ซึ่งเท่ากับต้องออกแบบสถาบันให้อำนาจของเสียงข้างมากถูกจำกัดไว้โดยอำนาจอื่นได้อีก

ความซับซ้อนของคำถามนี้ ยังอยู่ตรงที่ว่าจะใช้อะไรเป็นเกณฑ์มาตัดสินว่าอะไรหรือใครเป็นทรราช พวกเสรีนิยมกับอนุรักษนิยมมองการปกป้องสิทธิ โดยธรรมชาติของบุคคลจากการถูกกดขี่ข่มเหงที่เข้าข่ายเป็นทรราชแตกต่างกัน ฝ่ายแรกว่าสิทธิในการแสดงออกสำคัญ ฝ่ายหลังให้ความสำคัญแก่สิทธิในทรัพย์สิน คำถามคือกลไกที่ถูกสร้างขึ้นมาจะยืนอยู่กับฝ่ายไหนและเพื่อปกป้องสิทธิอะไรจากการถูกกดขี่ข่มเหง