ธรรมาภิบาลในการโยกย้ายเจ้าหน้าที่รัฐ

เจ้าหน้าที่ของรัฐในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นบุคคลที่ประชาชน “จ้าง” มาทำงานด้วยเงินภาษีของราษฎร เพื่อก่อให้เกิด “ประโยชน์สุข” กับประชาชน โดยให้สิทธิการใช้ “อำนาจรัฐ” ในการบริหารประเทศต่างพระเนตรพระกรรณของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว

เมื่อสมัยที่สยามประเทศปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ข้าราชการของรัฐที่ช่วยพระมหากษัตริย์ปฏิบัติงานเพื่อดูแลบำบัดทุกข์บำรุงสุขให้กับราษฎรในขอบขัณฑสีมาภายใต้ขอบเขตของกฎหมายที่กำหนด คือ “ขุนนาง” (Feudalism)

ต่อมาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 ได้ทรงตรากฎหมายให้เรียกบุคคลกลุ่มนี้ว่า “ข้าราชการ” (Civil Servant) ซึ่งแปลว่า ลูกจ้างของแผ่นดิน หรือพระมหากษัตริย์ หรือถ้าพูดกันตรงๆ คือ เป็น “ลูกจ้างของประชาชน”

หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศมาเป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตั้งแต่ 24 มิ.ย. 2475 ได้มีบุคคลกลุ่มหนึ่งเข้ามามีบทบาทในการกำหนด “นโยบาย” ในการบริหารราชการแผ่นดินแทนพระมหากษัตริย์ และได้รับค่าตอบแทนจากเงินภาษีของราษฎรเช่นกัน ซึ่งเรียกว่า “นักการเมือง” (Politician)

นักการเมืองมี 2 กลุ่ม กลุ่มแรกเข้ามาเป็น “สมาชิกรัฐสภา” ทำงานด้านนิติบัญญัติ เพื่อออกกฎหมายอันเป็นกฎ กติกาของการอยู่ร่วมกันของคนในประเทศ และกำกับดูแลการปฏิบัติงานของรัฐบาล ซึ่งในช่วงแรกมีสภาเดียว แต่มีสมาชิกสองประเภท คือ มาจากการเลือกตั้งและมาจากการแต่งตั้ง ต่อมาได้แยกเป็นสองสภา คือ สภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา มาจนถึงปัจจุบันนี้

การถ่วงดุลการใช้อำนาจรัฐโดยรัฐสภาที่รัฐธรรมนูญกำหนด คือ ระบบตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐของฝ่ายบริหารโดย “วุฒิสภา” ซึ่งในระยะแรกกำหนดให้มาจากการแต่งตั้งบัญชีรายชื่อผู้ทรงคุณวุฒิในสาขาวิชาการต่างๆ ที่นายกฯ นำความกราบบังคมทูลฯ เพื่อมีพระราชวินิจฉัยโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมแต่งตั้ง

แต่ผลปรากฏว่า สมาชิกวุฒิสภายังไม่สามารถรักษาความ “เป็นกลางและอิสระ” ได้ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 จึงกำหนดให้มาจากการเลือกตั้งและสรรหาโดยประธานคณะกรรมการองค์กรอิสระและประมุขฝ่ายตุลาการอย่างละครึ่ง ซึ่งต้องประเมินกันต่อไปว่าสามารถถ่วงดุลการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารได้ดีแค่ไหน

นักการเมืองกลุ่มที่สอง คือ “ข้าราชการการเมือง” ซึ่งมาจากกลุ่มคนที่มีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร เพื่อทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินแทนพระมหากษัตริย์ ซึ่งประกอบด้วย คณะรัฐมนตรีและข้าราชการฝ่ายการเมือง โดยคนกลุ่มนี้มีสิทธิในการใช้อำนาจรัฐตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐประเภทใหม่ที่ทำหน้าที่กำหนด “นโยบาย” ในการบริหารประเทศเพื่อ “ประโยชน์สุข” ของประชาชน

ตามหลักการบริหารรัฐกิจ ข้าราชการการเมือง มีหน้าที่กำหนด “นโยบาย” ซึ่งกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนข้าราชการประจำ มีหน้าที่ “นำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ” หรือใช้อำนาจรัฐเพื่อทำให้นโยบายนั้นเกิดขึ้น ซึ่งถ้าเป็นไปตามหลักการนี้ การทุจริตประพฤติมิชอบจะไม่เกิดขึ้น เพราะมีเส้นแบ่งการใช้อำนาจรัฐที่ชัดเจน และตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกัน

สำหรับสถานะของข้าราชการสองประเภทนี้ ข้าราชการการเมือง ซึ่งประชาชนเลือกเข้ามากำหนดนโยบายในการบริหารประเทศเป็นการชั่วคราวไม่เกิน 4 ปี เปรียบเสมือน “ลูกจ้างชั่วคราว” ส่วนข้าราชการประจำที่เสนอตนสมัครเข้ามารับใช้ประชาชนตลอดชีวิตราชการ จึงเปรียบเสมือน “ลูกจ้างประจำ” ซึ่งคนกลุ่มหลังนี้เป็นกลไกหลักในการใช้อำนาจรัฐเพื่อสร้าง “ประโยชน์สุข” ให้ประชาชนอย่างแท้จริง

ในด้านความสัมพันธ์เชิงอำนาจ ข้าราชการการเมืองมีอำนาจโยกย้ายแต่งตั้งเฉพาะปลัดกระทรวง แต่ในภาคปฏิบัติต้องยอมรับกันว่า นักการเมืองใช้อำนาจและอิทธิพล “ล้วงลูก” ลงมาถึงการแต่งตั้งระดับผู้ปฏิบัติ เพื่อให้มีอำนาจเบ็ดเสร็จตั้งแต่การกำหนดนโยบายลงไปจนถึงการใช้อำนาจรัฐให้เป็นไปตามนโยบายของตน ซึ่งเป็นสาเหตุหลักที่ทำให้เกิดการทุจริตประพฤติมิชอบในวงราชการอย่างดาษดื่น

ด้วยเหตุนี้ จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่นักการเมืองจะลงไป “ล้วงลูก” แต่งตั้งคนที่ตนไว้ใจไปอยู่ในหน่วยงานเหล่านี้ เพื่อให้การกำหนดนโยบายและนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติเกิดขึ้นอย่างครบวงจร กล่าวคือ ตั้งแต่การอนุมัติโครงการที่สร้างผลประโยชน์ให้กับตนเองและพวกพ้อง ไปจนถึงการจัดซื้อจัดจ้างที่เป็นกระบวนการใช้ภาษีของราษฎร ซึ่งจะทำให้การใช้งบประมาณรั่วไหลไปสู่กระเป๋าของคนบางคนได้ง่าย

อย่างไรก็ดี ถ้าได้รัฐมนตรีดีๆ การแต่งตั้งข้าราชการประจำระดับสูงและผู้บริหารหน่วยงานของรัฐรูปแบบต่างๆ ก็จะได้คนดี คนเก่งประเภท “มือถึง ใจถึง (ประชาชน) พึ่งได้” มาทำงานเพื่อ “ประโยชน์สุข” ก็จะเกิดกับประชาชนอย่างแท้จริง และเงินงบประมาณจำนวนมากก็จะถูกใช้ไปในสิ่งที่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชนอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย

แต่ถ้าได้รัฐมนตรีที่มีเจตนาเข้ามาแสวงหาประโยชน์ให้กับตนเองและพวกพ้อง การแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ของรัฐก็จะอยู่ในกลุ่มคนที่ “ไว้วางใจ” หรือทำงานตามอาณัติของตนเองประเภท “สั่งได้” เท่านั้น

“ประโยชน์สุข” ที่ควรจะเกิดกับประชาชนทั้งประเทศ ก็จะเกิดเฉพาะรัฐมนตรีและพวกพ้องเท่านั้น การรั่วไหลของงบประมาณก็จะเกิดมากขึ้นเป็นเงาตามตัว

ประเทศอังกฤษได้เปรียบไทยที่ประชาชนมีความรู้และไม่ยอมให้นักการเมืองมาแสวงหาประโยชน์ในทางมิชอบ ประกอบกับสื่อมวลชนในอังกฤษมีความเข้มแข็ง จึงมีการตรวจสอบพฤติกรรมการทุจริต ประพฤติมิชอบของนักการเมืองและบุคคลที่นักการเมืองแต่งตั้งอย่างเข้มข้น เพื่อบีบบังคับให้บุคคลเหล่านี้ปฏิบัติงานตามหน้าที่ที่ได้รับมอบเพื่อสร้าง “ประโยชน์สุข” ของประชาชนอย่างแท้จริง

อย่างไรก็ดี หลังจากที่ “ทน” อยู่กับสภาพ “หนูไล่จับแมว” อยู่ถึงเกือบ 40 ปี นายจอห์น เมเจอร์ อดีตนายกฯ อังกฤษ ทนเสียงรบเร้าของประชาชนไม่ไหว จึงจัดตั้งองค์การอิสระเพื่อกำหนดวิธีการโยกย้ายเจ้าหน้าที่ของรัฐในระบบธรรมาภิบาล เรียกว่า “สำนักงานคณะกรรมการแต่งตั้งข้าราชการของรัฐ” (Office of Commissioner for Public AppointmentOCPA) เมื่อปี ค.ศ. 1995

สำคัญอยู่ที่ว่า ประเทศไทยจะมีนายกรัฐมนตรีที่ “ใจถึง” อย่างนายจอห์น เมเจอร์ ของอังกฤษที่กล้า “ตัดอำนาจ” ของนักการเมืองและยอมให้มีระบบตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่เป็นรูปธรรมหรือไม่เท่านั้น