หนี้สาธารณะพุ่งสวนทางเศรษฐกิจกด

เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

วิกฤตหนี้สาธารณะของไทยถูกจับตาเป็นพิเศษตั้งแต่รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เข้ามาบริหารประเทศตั้งแต่ 2 ปีที่ผ่านมา เพราะมีการกู้เงินจำนวนมากทั้งในและนอกงบประมาณ เพื่อบริหารเศรษฐกิจและดำเนินโครงการประชานิยมที่รัฐบาลได้ให้สัญญาเมื่อก่อนเข้ามาเป็นรัฐบาล

ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2555-2557 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน รัฐบาลยิ่งลักษณ์ทำงบแบบขาดดุลเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ รวมเป็นเงินที่ต้องกู้ถึง 1 ล้านล้านบาท

นอกจากนี้ ยังกู้เงินไปใช้ในโครงการรับจำนำข้าวแล้ว 6.8 แสนล้านบาท และรอบใหม่อีก 2.7 แสนล้านบาท ที่คาดว่าต้องใช้เงินกู้ใหม่ทั้งหมด เนื่องจากรัฐบาลระบายข้าวไม่ได้

ขณะเดียวกัน รัฐบาลยังมีการกู้เงินนอกงบประมาณจากการออก พ.ร.ก.กู้เงินบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท ที่ต้องเบิกจ่ายภายใน 2 ปี และการออก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เพื่อลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง ที่ต้องเบิกจ่ายภายใน 7 ปี

การกู้เงินจำนวนมหาศาลทำให้นักวิชาการจำนวนไม่น้อยออกมาแสดงความเป็นห่วงว่าฐานะการเงินการคลังของประเทศจะมีอนาคตอันใกล้ โดยเฉพาะสัดส่วนหนี้สาธารณะเมื่อเทียบกับผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) ของประเทศมีความเสี่ยงจะทะลุกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดไว้ 60% ต่อจีดีพี ในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า

แม้แต่สถาบันจัดอันดับชั้นนำของโลกหลายแห่งก็ออกมาแสดงความเป็นห่วงเรื่องนี้ โดยเฉพาะเงินกู้ที่ใช้ในโครงการรับจำนำข้าว ที่คาดว่าจะมีผลขาดทุนถึงปีละ 2 แสนล้านบาท ทำให้การดำเนินงานโครงการ 3 ปีของรัฐบาลจะมีผลขาดทุนถึง 6 แสนล้านบาท เป็นภาระการคลังของประเทศเพิ่มขึ้นอีกในอนาคต และหนีไม่พ้นต้องกู้เงินมาโปะชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้น

ทว่า ทุกครั้งรัฐบาลก็จะออกมายืนยันว่า การกู้เงินต่างๆ นานาของรัฐบาล มีการประเมินไว้เป็นอย่างดี ซึ่งจะไม่มีทางทำให้หนี้สาธารณะของประเทศเกิน 50% ของจีดีพี ต่ำกว่ากรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดไว้ไม่เกิน 60% ของจีดีพี

เหตุผลที่รัฐบาลพยายามยกมากล่าวอ้างคือ แม้ว่าหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้น แต่เศรษฐกิจไทยก็ยังขยายตัวได้ดี ส่งผลให้สัดส่วนหนี้สาธารณะของประเทศไม่ได้เพิ่มขึ้นสูงตามจำนวน ดังจะเห็นว่าในช่วง 2 ปีที่รัฐบาลบริหารประเทศ หนี้ของประเทศเพิ่มขึ้นจากประมาณ 4.36 ล้านล้านบาท หรือ 41% ของจีดีพี เป็น 5.43 ล้านล้านบาท หรือ 45.5% ของจีดีพี

อย่างไรก็ตาม นักวิชาการจำนวนมากมองว่ารัฐบาลประเมินภาระการคลังต่ำเกินไป และการกดสัดส่วนของหนี้สาธารณะโดยการพยายามเบ่งการขยายตัวของจีดีพีให้ได้มาก จะมีข้อจำกัดมากขึ้นเรื่อยๆ ในอนาคต ทั้งเศรษฐกิจโลกที่ผันผวนและปัญหาที่ยุ่งเหยิงในประเทศไทยเองที่จะส่งผลกระทบเศรษฐกิจไทยทั้งทางตรงและทางอ้อมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ดังนั้น การจะบริหารเศรษฐกิจให้ขยายตัวอยู่ในระดับ 45% ต่อปี เพื่อกดสัดส่วนหนี้สาธารณะไม่ให้เกิน 50% ของจีดีพี จึงเป็นเรื่องที่ทำได้ยากในภาวะเศรษฐกิจที่เป็นอยู่ปัจจุบัน เพราะว่าการขยายตัวเศรษฐกิจปี 2556 มีการประเมินกันออกมาแล้วว่าจะขยายตัวได้เพียง 2.8% ต่อปีเท่านั้น ซึ่งหมายความว่าจะทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะของไทยพุ่งสูงขึ้น

ล่าสุด สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) รายงานตัวเลขหนี้ ณ เดือน ต.ค. 2556 มีหนี้จำนวน 5.37 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 45.28 ของจีดีพี เมื่อเปรียบเทียบกับเดือนก่อนหน้า หนี้สาธารณะลดลงสุทธิ 5.67 หมื่นล้านบาท อย่างไรก็ดี สัดส่วนหนี้คงค้างต่อจีดีพี ณ สิ้นเดือน ก.ย. 2556 ได้ปรับเพิ่มจากที่รายงานในเดือนที่แล้วที่ 45.49% เป็น 45.86% เนื่องจากสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ได้ประกาศจีดีพีของ 3 ไตรมาสแรกในปี 2556 แล้ว ทำให้ตัวเลขจีดีพีของปีงบประมาณ 2556 เท่ากับ 11,840,827 ล้านบาท ซึ่งน้อยกว่าประมาณการจีดีพีที่ สบน. คำนวณไว้ที่ 11,938,250 ล้านบาท จึงทำให้สัดส่วนหนี้คงค้างต่อจีดีพีของเดือน ก.ย. 2556 ที่ปรับปรุงใหม่เพิ่มขึ้นเป็น 45.86% ของจีดีพี

ในการนี้ สบน.จึงได้ปรับวิธีคำนวณจีดีพีของเดือน ต.ค. 2556 ให้สอดคล้องความเป็นจริงมากขึ้น โดยการใช้จีดีพีของค่าเฉลี่ย 2 เดือนของจีดีพีไตรมาส 4 ปี 2555 รวมกับ 3 ไตรมาสแรกของปี 2556 และค่าเฉลี่ย 1 เดือนของไตรมาส 4 ปี 2556 ทำให้ประมาณการจีดีพี ณ สิ้นเดือน ต.ค. 2556 เท่ากับ 11,867,884 บาท

จากข้อมูลของ สบน.จะเห็นว่า เมื่อจีดีพีขยายตัวได้น้อยกว่าที่ประมาณการไว้ ส่งผลให้สัดส่วนหนี้ของประเทศขยับตัวขึ้นสูงทันที โดยที่ตัวเลขหนี้ไม่จำเป็นต้องเพิ่มขึ้น ซึ่งถือเป็นสัญญาณร้ายของหนี้สาธารณะของประเทศไทย เพราะมีการประเมินกันว่าไม่ใช่เฉพาะเศรษฐกิจปี 2556 เท่านั้น ที่จะขยายตัวได้ต่ำกว่า 3% ต่อปี แต่เศรษฐกิจปี 2557 ที่ผ่านมาไม่ถึงเดือนก็มีการคาดการณ์กันว่าจะโตไม่ถึง 3% ต่อปีเช่นกัน จากที่ประมาณการไว้ 4% ต่อปี เนื่องจากปัญหาการเมืองยืดเยื้อ การเบิกจ่ายเงินงบประมาณไม่เป็นไปตามเป้า การส่งออกยังมีปัญหาขยายตัวได้น้อย การลงทุนและการบริโภคของภาคเอกชนยังชะลอตัว

เมื่อจีดีพีของประเทศขยายตัวได้ต่ำเป็นปีที่สอง ยิ่งทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะของประเทศพุ่งขึ้นแรงเป็นเงาตามตัว และมีความเสี่ยงที่จะทะลุกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดไว้ จนกลายเป็นปัญหาเสถียรภาพการคลังนำไปสู่วิกฤตรอบใหม่ของเศรษฐกิจไทย

ก่อนหน้านี้ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ก็มีการประเมินว่า ภายใต้แผนการกู้เงินของรัฐบาล หากจีดีพีของประเทศอยู่ที่ไม่ต่ำกว่า 4% ต่อปี สัดส่วนหนี้ของประเทศน่าจะอยู่ที่ไม่เกิน 50% ของจีดีพี แต่ถ้าหากเศรษฐกิจไทยขยายตัวได้ 3.5% ต่อปี สัดส่วนหนี้ของประเทศจะขยับเป็น 60% ของจีดีพี และกรณีเลวร้ายกว่านั้น สัดส่วนหนี้ของไทยอาจจะพุ่งเป็น 7080% ของจีดีพี หากเศรษฐกิจไทยขยายตัวได้ไม่ถึง 3% ต่อปี ซึ่งก็เกิดให้เห็นแล้วในตอนนี้

ทั้งนี้ รัฐบาลอาจจะอ้างได้ว่า การกู้เงินจาก พ.ร.ก. 3.5 แสนล้านบาท และ พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท ไม่เป็นไปตามแผน ไม่สามารถกู้ได้เลยจนกว่าจะมีรัฐบาลใหม่ ทำให้หนี้สาธารณะไม่เพิ่มขึ้นมาก แม้ว่าเศรษฐกิจจะขยายตัวไม่ดีต่ำกว่าเป้าที่ตั้งไว้

แต่อย่างไรก็ตาม รัฐบาลยังต้องกู้เงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจที่ชะลอตัวอย่างรุนแรง ทำให้ต้องกู้ขาดดุลเพิ่มขึ้นอีกจำนวนมาก ส่วนหนึ่งเพื่อมาชดเชยการลงทุนโครงการที่ใช้เงินกู้นอกงบประมาณที่เดินหน้าไม่ได้ การกู้เงินมาใช้ในโครงการรับจำนำข้าวอีก 1.3 แสนล้านบาท และยังต้องกู้เพิ่มอีกเรื่อยๆ หากรัฐบาลยังเดินหน้าต่อ ซึ่งเป็นตัวทำให้หนี้ของประเทศเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว แต่กลับไม่ได้ทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวได้คุ้มกับเม็ดเงินที่ลงไป เป็นผลให้เศรษฐกิจของประเทศโตนอกแต่กลวงใน เป็นปัญหาสะสมเร่งให้เกิดวิกฤตเร็วและรุนแรงขึ้น