ปฏิรูป-สำรวจผลิตปิโตรเลียม

ภายใต้สภาวะการเมืองร้อนระอุ หลายฝ่ายพูดถึงการปฏิรูป เรื่องหนึ่งคือ สัมปทานปิโตรเลียม แต่ก่อนจะตัดสินว่าควรเปลี่ยนแปลงอย่างไร สมควรพิจารณาข้อเท็จจริงให้รอบด้าน เพราะพลังงานเป็นเรื่องสลับซับซ้อนและมีผลกระทบกว้างขวาง

ประเด็นข้องใจเกี่ยวกับรายได้ปิโตรเลียมของชาติมีหลายข้อ เคยเขียนถึงตัวเลข 12.5% ว่านับแค่ค่าภาคหลวง ตามจริงต้องรวมภาษีเงินได้ปิโตรเลียม 50% และผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ (SRB) ทำให้สัดส่วนกำไรของรัฐสูงขึ้นอยู่ที่ 58% ในปี 2555 โดยเป็นค่าเฉลี่ยจากระบบ Thailand I 54% และ Thailand III 72% ทั้งนี้ไม่รวมเงินพิเศษอีกหลายอย่างที่เข้ารัฐ และไม่รวมรายได้จากโครงการร่วมไทยมาเลเซีย

มีการพูดว่าระบบสัมปทาน (Concession System) ต้องเปลี่ยนเป็นระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต (PSC : Production Sharing Contract) เพื่อให้รัฐได้ผลตอบแทนสูงๆ ทว่าความจริงแต่ละระบบมีกลไกที่แตกต่างกัน สัดส่วนกำไรของรัฐขึ้นกับค่าตัวเลขสัมประสิทธิ์ที่ผูกอยู่กับกลไกของแต่ละระบบ

มีการศึกษาของแดเนียล จอนสตัน (Daniel Johnston) แสดง “สัดส่วนกำไร” ของรัฐ เทียบกับ Prospectivity หรือศักยภาพปิโตรเลียม ซึ่งจะสูงหากมีโอกาสสำรวจพบได้ง่ายในปริมาณมากและผลิตได้ด้วยต้นทุนต่ำ กำไรผู้ลงทุนมาก รัฐก็เก็บภาษีและผลตอบแทนต่างๆ ได้มาก

แผนภูมิดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ประเทศที่มีศักยภาพปิโตรเลียมสูงมาก รัฐจะเรียกเก็บสัดส่วนกำไรได้สูงมาก เช่น เวเนซุเอลา (90+%) หรือไนจีเรีย (80+%) ที่ใช้ทั้งระบบสัมปทานและ PSC ประเทศที่ศักยภาพปิโตรเลียมต่ำ รัฐจะเรียกเก็บสัดส่วนกำไรได้ต่ำ เช่น นิคารากัว (40%) ซึ่งใช้ระบบ PSC หรือสเปน (30+%) ซึ่งใช้ระบบสัมปทาน

สำหรับไทยมีศักยภาพระดับกลางค่อนทางต่ำ รัฐมีสัดส่วนกำไร 58% อยู่ในแนวค่าเฉลี่ย แต่ถ้ามองแยกส่วน Thailand I จะต่ำกว่าค่าเฉลี่ยเล็กน้อย ขณะที่ Thailand III สูงกว่าทีเดียว

มีหลายประเทศที่อยู่นอกแนวเฉลี่ยที่ต่ำกว่ามาก ได้แก่ ไอร์แลนด์ อาร์เจนตินา และอ่าวเม็กซิโกสหรัฐ ทั้ง 3 ประเทศใช้ระบบสัมปทาน ส่วนที่สูงกว่ามาก คือ เวเนซุเอลา (มีทั้งสัมปทานและ PSC) มาเลเซียและอินโดนีเซีย ใช้ระบบ PSC ทั้งคู่ ส่วนนอร์เวย์และโคลัมเบียที่ใช้สัมปทานแต่สูงกว่าแนวเฉลี่ยเหมือนกัน

ฉะนั้นระบบไม่ได้เป็นตัวกำหนดว่าได้มากหรือน้อย สิ่งสำคัญคือตัวเลขที่กำหนดในแต่ละระบบมากกว่า โดยทางทฤษฎีการผลิตในพื้นที่เดียวกันไม่ว่าใช้ระบบสัมปทานหรือ PSC อาจมีผลลัพธ์สัดส่วนกำไรรัฐพอๆ กัน ขึ้นอยู่กับการกำหนดค่าสัมประสิทธิ์และการสนองของตัวเลขต่อสถานการณ์ที่เกิดขึ้นจริง

ประเทศใดมีศักยภาพทางปิโตรเลียมสูงมากก็เรียกเก็บส่วนแบ่งรัฐได้สูงมาก แต่ถ้าศักยภาพน้อยแล้วเรียกเก็บสูง ก็จะไม่มีคนมาลงทุนสำรวจผลิต เหมือนกรณี Thailand II ในอดีต

บางคนเปรียบเทียบว่ามีลูกสาวสวยเรียกสินสอดได้แพง แต่ถ้าไม่สวยแล้วเรียกแพงก็จะไม่มีใครมาสู่ขอ ขายไม่ออกเสมือนไม่มีราคาค่างวด

ทั้งนี้ รัฐบาลไทยเคยสำรวจผลิตเองแล้วแต่ไม่สำเร็จ จึงหันไปเปิดสัมปทานในปี 2511 แต่ยังมีส่วนที่รัฐผลิตเองโดยกรมการพลังงานทหารที่ครองสัมปทานในภาคเหนือ6 จังหวัด พื้นที่ 25,300 ตร.กม. ที่ผลิตเพียง 1,000บาร์เรล/วัน รายจ่ายมาจากงบประมาณแผ่นดิน รายได้เข้ากระทรวงกลาโหม

หากเราไม่สามารถนำปิโตรเลียมขึ้นมาใช้ ต้องนำเข้าในราคาตลาด และนำเข้ามากกว่า 85% ของที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ถ้าผลิตเองได้บ้างก็ยังมีรายได้เข้าแผ่นดิน

ทั้งนี้ ราคาน้ำมันที่ประชาชนจ่ายเป็นคนละประเด็นกัน เพราะบางรัฐบาลมีนโยบายใช้กลไกตลาดกำหนดราคา เพราะช่วยให้การใช้มีประสิทธิภาพ บางรัฐบาลอาจจัดให้ราคาต่ำด้วยวิธีใดก็ตาม เพื่อให้ประชาชนรู้สึกดีและคิดว่าจะทำให้ค่าครองชีพต่ำลง แต่จะต้องเพิ่มภาษีด้านอื่นจากประชาชนมากขึ้น เพราะรัฐต้องหารายได้มาเป็นค่าใช้จ่ายงบประมาณและให้บริการต่างๆ แก่ประชาชน

ความแตกต่างระหว่างระบบสัมปทานและ PSC ที่น่าคิดก็คือ PSC มักจะมีการเจรจาเป็นครั้งๆ ไป และรัฐจะต้องร่วมลงทุนด้วย แต่ในระบบสัมปทาน รัฐไม่ต้องเสี่ยงกับการลงทุนและโปร่งใส เพราะได้ระบุเงื่อนไขต่างๆ ไว้ใน พ.ร.บ.ปิโตรเลียม มีการประมูลสัมปทาน(ไม่ใช่ Beauty Contest) แต่เป็นการคัดเลือกผู้ที่เสนอเงื่อนไขดีที่สุดสำหรับรัฐภายใต้กรอบกฎหมาย

แดเนียล จอนสตัน นำเสนอแผนภูมิข้างต้นที่คณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ ปี 2555 โดยใช้ข้อมูลปี 2551 แต่จากบทวิเคราะห์ในวงการปิโตรเลียมในปี 2556 รวมทั้งรายงานของทบวงพลังงานสหรัฐอเมริกา พบว่ามาเลเซียและอินโดนีเซียได้ปรับตัวเลขในระบบของเขา เพื่อสร้างแรงจูงใจให้นักลงทุนมากขึ้น เพราะการสำรวจและผลิตไม่เป็นไปตามคาดหมาย อินโดนีเซียจากที่เคยส่งออกมากก็ต้องนำเข้าและไม่ได้เป็นสมาชิก OPEC แล้ว ฉะนั้นสัดส่วนกำไรรัฐจะลดน้อยลงในที่สุด

ประเทศไทยจะเปลี่ยนจากระบบสัมปทานเป็น PSC พึงทำได้ แต่ควรศึกษาให้รอบคอบและทำแล้วต้องให้เกิดประโยชน์โดยรวมมากขึ้นจริงๆ