จับตาสร้างอนาคตไทยด้วยเงินกู้2ล้านล้าน

การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของประเทศครั้งใหญ่ที่มีการออกพระราชบัญญัติกู้เงินลงทุนกว่า 2 ล้านล้านบาท ซึ่งรัฐบาลมองว่าเป็น พ.ร.บ.สร้างอนาคตไทย 2020 ซึ่งสภากำลังพิจารณาการปฏิรูปโครงสร้างประเทศครั้งใหญ่นี้แม้ควรเกิดขึ้น แต่ยังมีสิ่งที่ต้องร่วมกันจับตาเพื่อให้เกิดการใช้เม็ดเงินลงทุนจำนวนมหาศาลนี้อย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด

หากพิจารณาจากยุทธศาสตร์โครงการที่จะเกิดขึ้น และการบริหารจัดการในด้านการลดต้นทุน โครงการที่ระบุไว้ใน พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาทนั้น เกี่ยวข้องกับการขนส่งทางรางเป็นหลัก นั่นคือการขนส่งทางรถไฟที่เชื่อว่าเป็นการขนส่งที่ประหยัดและขนส่งได้ครั้งละมากๆ น่าจะช่วยลดต้นทุนในการขนส่งของประเทศได้ในระดับหนึ่ง

แต่ในความเป็นจริงข้อจำกัดของระบบรางในบ้านเราคือ มีโครงข่ายระบบรางทั่วประเทศประมาณเพียง 4,000 กิโลเมตร ขณะที่เมื่อเทียบกับระบบการขนส่งทางถนนเรามีโครงการข่ายถนนมากกว่า 2 แสนกิโลเมตร ระบบการขนส่งทางรางจึงมีความทั่วถึงไม่มากนัก ด้านการลดต้นทุนคงลดได้บ้าง แต่จะลดลงอย่างเห็นได้ชัดหรือมีนัยสำคัญกับระบบเศรษฐกิจยังต้องดูกันต่อไป ขึ้นอยู่กับว่าในพื้นที่ที่ทางรถไฟได้พัฒนาเส้นทางไปนั้นเป็นเส้นทางที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจมากน้อยแค่ไหน

อย่างไรก็ดี กรอบของ พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาทนั้น ประกอบไปด้วย โครงการจำนวนมากเหมือนเป็นแพ็กเกจใหญ่ มีตัวโครงการที่มีการพัฒนาระบบการขนส่ง เพื่อลดต้นทุนโลจิสติกส์ที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาระบบทางคู่ ซึ่งปัจจุบันเป็นระบบรถไฟทางเดี่ยววิ่งสวนกันไม่ได้ ถ้าเป็นทางคู่ก็จะทำให้วิ่งสวนกันได้ ก็จะสามารถขนส่งสินค้าและผู้โดยสารได้จำนวนมากและรวดเร็วมากยิ่งขึ้นจะสามารถช่วยลดต้นทุนได้ แต่โครงการลักษณะนี้มีสัดส่วนประมาณ 2025% ของเม็ดเงินในการลงทุนเท่านั้น

ในขณะที่โครงการที่เกี่ยวข้องกับรถไฟความเร็วสูงเป็นเม็ดเงินค่อนข้างสูงมากประมาณกว่า 8 แสนล้านบาท หรือ 39% ของเม็ดเงินที่จะลงทุน 2 ล้านล้านบาทครั้งนี้ และในส่วนของรถไฟความเร็วสูง ยังมีความไม่ชัดเจนในหลายประการ เช่น จะช่วยเรื่องความเชื่อมโยงกับภูมิภาคได้อย่างไร อีกทั้งรถไฟความเร็วสูงก็ไม่เกี่ยวข้องกับการลดต้นทุนมากนักเพราะเน้นรองรับการขนส่งคนเป็นหลัก เป็นทางเลือกใหม่ของการเดินทางที่มีต้นทุนสูง ซึ่งค่าโดยสารก็น่าจะแพงตามไปด้วย

ประเด็นนี้ต้องดูรายละเอียดโครงการ หากมีลักษณะอย่างเรื่องของระบบทางคู่ หรือรถไฟฟ้าที่ให้บริการในเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑล ส่วนนี้สามารถกระตุ้นเศรษฐกิจได้ค่อนข้างดีระดับหนึ่ง ขณะเดียวกันในเรื่องรถไฟความเร็วสูงยังมีความไม่แน่นอนค่อนข้างสูงว่าจะกระตุ้นเศรษฐกิจจริงหรือไม่ ต้องรอดูกันต่อไป

เพราะการหวังว่าการมีรถไฟความเร็วสูงแล้วจะทำให้เกิดการพัฒนาที่ดินไปตลอดแนวที่รถไฟความเร็วสูงพาดผ่านนั้นความจริงแล้วกระบวนการพัฒนาที่ดิน พัฒนาเศรษฐกิจของพื้นที่ในลักษณะอย่างนี้จำเป็นต้องใช้เวลามาก

หลายครั้งที่เราได้ยินการยกตัวอย่าง ประเทศญี่ปุ่น ซึ่งหลังจากมีรถไฟความเร็วสูงแล้วทำให้เศรษฐกิจเขาเติบโตพัฒนา ตรงนี้ต้องเข้าใจภูมิศาสตร์ประเทศเขาด้วยว่า เป็นประเทศที่มีประชากรค่อนข้างหนาแน่นจึงมีปริมาณการใช้งานรถไฟความเร็วสูงค่อนข้างมาก และพื้นที่ก็มีการพัฒนามาเป็นเวลานาน เริ่มจากการพัฒนาตัวรถไฟระบบปกติก่อน เสร็จแล้วจึงมีการพัฒนาระบบรถไฟความเร็วสูงมาเป็นระยะๆ ทีละเส้นทาง

เนื่องจากเป็นโครงการขนาดใหญ่และใช้เงินมหาศาลเป็น พ.ร.บ.การกู้เงิน จึงมีความเป็นห่วงเรื่องการบริหารจัดการ โดยหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบการบริหารจัดการคือ การรถไฟแห่งประเทศไทย ซึ่งมีข้อจำกัดภายในทั้งเรื่องโครงสร้าง บุคลากร และการบริหารจัดการที่น่าเป็นห่วง เช่น ที่ผ่านมารัฐบาลในอดีตมีการอนุมัติงบประมาณโครงการรถไฟทางคู่วงเงินราว 1.7 แสนล้านบาท ให้กับการรถไฟแห่งประเทศไทยไปดำเนินการ ซึ่งการรถไฟฯ ดำเนินการมาได้ระยะหนึ่งแล้ว แต่ยังมียอดเบิกจ่ายงบประมาณอยู่ในระดับหมื่นล้านบาทเท่านั้น

ดังนั้น หากต้องการให้การดำเนินงานในเรื่องเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ควรมีการปฏิรูปโครงสร้างองค์กรของการรถไฟแห่งประเทศไทยควบคู่ไปด้วย หรืออาจจะมีการเปิดกว้างให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมบางส่วน เพื่อเป็นการกระตุ้นให้เกิดความมีประสิทธิภาพของระบบมากยิ่งขึ้น

สิ่งที่น่ากังวลที่สุดของโครงการที่อยู่ภายใน พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท คือส่วนของบัญชีแนบท้าย ซึ่งมีผลตามกฎหมายเฉพาะส่วนที่เป็นรายละเอียดยุทธศาสตร์และแผนงานอย่างกว้างๆ มีเนื้อหาเพียงสองหน้าครึ่งของหน้ากระดาษเท่านั้น ขณะที่รายละเอียดของโครงการจะอยู่ภายใต้เอกสารประกอบการพิจารณาที่มีความยาวกว่า 200 หน้า และเป็นเอกสารประกอบการพิจารณาที่ยังไม่มีผลตามกฎหมาย (ณ ร่างที่พิจารณา) หมายความได้ว่ารัฐบาลสามารถปรับเปลี่ยนโครงการได้ในอนาคตภายใต้ยุทธศาสตร์หรือแผนงานที่กำหนดไว้ ส่วนนี้ได้สร้างข้อกังวลสำหรับโครงการต่างๆ เช่น อาจมีการปรับเปลี่ยนสำหรับโครงการที่ไม่ตอบโจทย์ฐานเสียงของรัฐบาลออกไปได้ เป็นต้น ตรงนี้เป็นสิ่งที่ต้องจับตามองเป็นพิเศษ

ที่ผ่านมาทีดีอาร์ไอได้มีการศึกษารายละเอียดโครงการที่อยู่ใน พ.ร.บ.นี้พอสมควร และพบว่ามีหลายโครงการที่ยังไม่มีความพร้อม สิ่งที่ควรแก้ไขคือ ควรตัดโครงการที่ยังไม่พร้อมออกไปก่อน จะช่วยลดวงเงินการลงทุนให้น้อยลง (กู้ให้น้อยลง) ได้ เพื่อที่จะสามารถบริหารจัดการได้ดีขึ้น และโครงการที่ตัดไปหากมีความพร้อมเมื่อไหร่ก็สามารถร่างเป็น พ.ร.บ.ใหม่ขึ้นมาหรือใช้งบประมาณประจำปี หรือใช้ระเบียบงบประมาณอื่นก็ได้ ไม่จำเป็นต้องทุ่มทั้ง 2 ล้านล้านบาท โดยที่ทราบว่าหลายโครงการยังมีความไม่พร้อมในการลงทุนค่อนข้างมาก