สิทธิของประชาชนในการตรวจสอบการทุจริตในระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

....อนุรักษ์ นิยมเวช

ปัญหาการทุจริต (Corruption) อยู่คู่กับระบบราชการไทยมาเป็นเวลานาน และถือเป็นปัญหาสำคัญระดับชาติ เพราะแม้ว่าจะมีความพยายามในการตรวจสอบ ปราบปราม และป้องกันการเกิดทุจริตอยู่มากมายและบ่อยครั้ง แต่ปัญหาดังกล่าวไม่ได้ลดลงเลยแม้แต่น้อย ยิ่งไปกว่านั้น ทัศนคติของประชาชนส่วนใหญ่กลับมองว่าการทุจริตนั้นถือเป็นเรื่องธรรมดาภายในสังคมเสียอีก ตัวอย่างของการทุจริตที่พบเห็นอยู่บ่อยครั้ง คือ การทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้าง การฮั้วประมูล หรือให้เงินใต้โต๊ะ เป็นต้น ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี รายงานว่า มีเรื่องทุจริตร้องเรียนทั้งหมด 335 เรื่อง คิดเป็นค่าเสียหายรวม 1,754 ล้านบาท โดยหน่วยงานที่มีผู้ร้องเรียนมากที่สุด คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีทั้งสิ้น 139 เรื่อง คิดเป็นค่าเสียหาย 519 ล้านบาท ส่วนงบประมาณปี พ.ศ. 2553 ที่กำลังใช้อยู่ในขณะนี้มียอดวงเงินรวม 1.7 ล้านล้านบาท แบ่งเป็นงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประมาณ 357,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 25 ของวงเงินงบประมาณทั้งหมด การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบริหารเงินงบประมาณสูงขนาดนี้ ย่อมเป็นการเปิดช่องทางที่จะนำไปสู่การกระทำที่เป็นการทุจริตได้ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีรายงานว่าทุจริตมากที่สุด คือ องค์การบริหารส่วนตำบล รองลงมาคือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด

เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 78 ต้องการให้มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นโดยให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ดำเนินการพัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่น ระบบสาธารณูปโภค ระบบโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของคนในจังหวัดนั้น จะเห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมาตราดังกล่าวได้เน้นถึงความเป็นอิสระในการบริหารจัดการหรือการตอบสนองความต้องการของท้องถิ่นตามหลักการปกครองตนเอง ซึ่งเป็นสาระสำคัญของการปกครองส่วนท้องถิ่น และเน้นถึงหลักการถ่วงดุลอำนาจในการตรวจสอบการทุจริต โดยในการตรวจสอบ ป้องกัน และปราบปรามการกระทำอันเป็นการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น หน่วยงานระดับท้องถิ่นที่มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรง คือ ผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งกำกับดูแลองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล หรือเทศบาลเมือง และนายอำเภอ ซึ่งกำกับดูแลเทศบาลตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล หน่วยงานระดับท้องถิ่นอีกหน่วยงานที่สำคัญคือ สภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งการบริหารงานของสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นไปตามหลักการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายบริหาร คือ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด และฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งก็คือ สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่เกิดขึ้นคือหลักการแบ่งแยกอำนาจนี้มักถูกทำลายลงเนื่องจากฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติมีส่วนเกี่ยวข้องกันในการแบ่งผลประโยชน์จากการกระทำอันเป็นการทุจริตต่อหน้าที่ร่วมกัน จึงทำให้กลไกในการตรวจสอบ ป้องกัน และปราบปรามทุจริตในระดับท้องถิ่นดังกล่าวไม่มีประสิทธิภาพ เพราะอาจมีการทุจริตกันเองในองค์กรเสียด้วยซ้ำ นอกเหนือจากหน่วยงานในระดับท้องถิ่นแล้ว ยังมีหน่วยงานใหญ่ระดับประเทศที่รับผิดชอบหน้าที่ดังกล่าว เช่น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ซึ่งเป็นองค์การอิสระตามรัฐธรรมนูญที่มีอำนาจหน้าที่ด้านป้องกัน ปราบปราม และตรวจสอบทรัพย์สินของผู้บริหารและสมาชิกขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ หากพบว่ามีการทุจริตจริง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีอำนาจส่งเรื่องให้ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองพิจารณาวินิจฉัยและยึดทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิดตกเป็นของแผ่นดินได้ หน่วยงานต่อมา คือ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน มีอำนาจตรวจสอบการใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หากพบว่ามีการทุจริตจริงก็มีอำนาจส่งเรื่องให้อัยการสูงสุดดำเนินคดีอาญาได้ นอกจากนี้ ยังมีหน่วยงานอื่นๆ ที่สำคัญ ได้แก่ สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน สำนักงานตำรวจแห่งชาติ กรมสอบสวนคดีพิเศษ และสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง เป็นต้น หน่วยงานเหล่านี้มีส่วนช่วยในการตรวจสอบการบริหารและดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้อยู่ในกรอบวินัยที่ดี หากพบว่ามีการกระทำอันเป็นการทุจริตเกิดขึ้น หน่วยงานเหล่านี้มีอำนาจส่งเรื่องต่อไปยังคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือดำเนินการตามกฎหมายที่ให้อำนาจหน่วยงานนั้นๆ ไว้ได้

อย่างไรก็ดี ถึงแม้ว่าจะมีกลไกระดับชาติในการตรวจสอบ ป้องกัน และปราบปรามการกระทำการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่กลไกดังกล่าวนั้นอาจดำเนินการไม่ครอบคลุมทั่วถึงทุกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ ดังนั้น กลไกที่สำคัญยิ่งในการตรวจสอบ ป้องกัน และปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ กลไกภาคประชาชน เพราะกลไกภาคประชาชนจะเป็นตัวช่วยให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการง่ายขึ้น เพราะประชาชนในชุมชนสามารถเป็นหูเป็นตาให้หน่วยงานของรัฐ เนื่องจากอาจมีความใกล้ชิดกับผู้กระทำความผิด หรือพบเห็นการกระทำความผิดในชุมชนได้รวดเร็วกว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐ นอกจากนี้ ประชาชนยังมีสิทธิตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 ในการควบคุม ตรวจสอบการปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งใช้สิทธิโดยตรงในการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น และเข้าชื่อถอดถอนผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นได้ กลไกที่สำคัญอีกกลไกหนึ่ง คือ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตจังหวัด เพราะนอกจากคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติจะเป็นหน่วยงานหลักระดับประเทศที่แก้ปัญไขปัญหาการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยตรงแล้ว คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตจังหวัดจะเป็นหน่วยงานที่ช่วยเหลือและสนับสนุนการทำงานของคณะกรรมการระดับชาติ ในการตรวจสอบ ป้องกัน และปราบปรามการทุจริต โดยส่งเสริมและสนับสนุนให้ประชาชนในจังหวัดเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบความโปร่งใสในหน่วยงานหรือองค์กรต่างๆ ของท้องถิ่น ซึ่งจะเป็นการเสริมสร้างความแข็งแกร่งและพัฒนาเครือข่ายภาคประชาชนในการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพื่อแก้ไขและป้องกันปัญหาทุจริตในชุมชนของตน ซึ่ง ณ ขณะนี้ได้มีการดำเนินการจัดตั้งไปแล้วในหลายพื้นที่ เช่น สุโขทัย ลำพูน หนองคาย สุรินทร์ จันทบุรี เพชรบุรี สงขลา และสุราษฎร์ธานี

ปัญหาการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สะท้อนให้เห็นถึงการหยั่งรากฝังลึกของแนวคิดและขบวนการทุจริตในสังคมไทย รัฐบาลควรเร่งดำเนินมาตรการตรวจสอบ ป้องกัน และปราบปรามการทุจริตอย่างใกล้ชิด เพราะปัญหาการทุจริตในระบบราชการถือเป็นปัญหาสำคัญระดับชาติ ซึ่งบั่นทอนความน่าเชื่อถือและภาพลักษณ์ของประเทศ และยังเป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณในการพัฒนาประเทศอีกด้วย ดังนั้น รัฐบาลควรวางนโยบายในการป้องกันการเกิดทุจริต โดยให้ภาคประชาชนเป็นตัวแปรสำคัญในการสอดส่องดูแล เป็นหูเป็นตาให้แก่หน่วยงานของรัฐ ซึ่งกลไกภาคประชาชนอาจถือได้ว่าเป็นการแก้ไขปัญหาทุจริตที่ดีที่สุดในขณะนี้ นอกจากนี้ ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้มีการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นนั้น การแบ่งแยกอำนาจโดยให้ท้องถิ่นมีอิสระในการบริหารงานเองนั้น หมายรวมถึงการจัดเก็บรายได้และบริหารรายได้เองด้วย แต่ในความเป็นจริงนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งไม่สามารถจัดเก็บรายได้เองได้ หรือจัดเก็บได้น้อยและต้องพึ่งงบประมาณจากรัฐบาลอยู่ ดังนั้น แนวทางการแก้ไขปัญหาทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สำคัญอีกประการ คือ การเน้นการกระจายอำนาจทางการคลังสู่ท้องถิ่น รัฐบาลต้องวางมาตรการอย่างเคร่งครัดให้ผู้บริหารท้องถิ่นจัดเก็บภาษีอย่างจริงจัง เพราะหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังได้รับเงินงบประมาณจากส่วนกลางอยู่ อาจทำให้ประชาชนในท้องถิ่นไม่รู้สึกถึงผลกระทบ หรือความรับผิดชอบต่อการบริหารเงินงบประมาณในท้องถิ่น แต่หากเมื่อไหร่ก็ตามที่มีการจัดเก็บภาษีจากประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ ประชาชนผู้เสียภาษีจะเกิดความรู้สึกต้องการตรวจสอบการใช้เงินภาษีของพวกเขาว่านำไปใช้ในการพัฒนาท้องถิ่นอย่างถูกต้องหรือไม่ หรือตรวจสอบที่มาที่ไปของการบริหารงบประมาณในท้องถิ่น ด้วยเหตุนี้การกระจายอำนาจทางการคลังจึงจำเป็นอย่างยิ่ง โดยให้การจัดเก็บรายได้และการบริหารรายได้ไม่ขึ้นต่อส่วนกลาง มีความเป็นอิสระตามหลักปกครองตัวเอง ซึ่งถือเป็นหัวใจสำคัญของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง