คน รัฐ กับสงคราม

ชื่อบทความเดือนนี้มาจากหนังสือคลาสสิกของ Kenneth N. Waltz ที่ผู้เรียนความสัมพันธ์ระหว่างประเทศทุกคนรู้จักกันดี เพราะนอกจากจะจัดจำแนกคำอธิบายสาเหตุของสงคราม หนังสือเล่มนี้ยังเสนอการแบ่งระดับการวิเคราะห์ออกเป็นระดับบุคคล ระดับรัฐ และระดับระบบระหว่างประเทศ สำหรับใช้เป็นกรอบศึกษาปรากฏการณ์ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศอย่างเป็นระบบ ซึ่งช่วยวางรากฐานให้แก่การพัฒนาสาขาวิชานี้สู่ความเป็นศาสตร์แขนงหนึ่งของสังคมศาสตร์

Waltz เพิ่งถึงแก่กรรมเมื่อต้นเดือน พ.ค.ที่ผ่านมาในวัย 88 ปีเศษ เพื่อร่วมรำลึกถึงท่านในฐานะนักทฤษฎีสำนักสัจนิยมชาวอเมริกันคนสำคัญที่สุดหลังจาก Hans J. Morgenthau และประจวบกับวาระครบรอบ 180 ปี แห่งการสถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตระหว่างสหรัฐอเมริกากับไทย บทความเดือนนี้จึงขอหยิบแง่คิดเล็กๆ น้อยๆ เกี่ยวกับพฤติกรรมของรัฐมหาอำนาจมานำเสนอ โดยอิงกับงานวิชาการอันทรงอิทธิพลของ Waltz

ประสบการณ์สอนให้รัฐเล็กๆ ทั้งหลายรู้ว่าบางครั้งและในบางเรื่องถึงจะไม่อยากให้มหาอำนาจสนใจ แต่มหาอำนาจก็สนใจเสมอ และการเป็นมิตรกับมหาอำนาจย่อมดีกว่าเป็นศัตรูแน่นอน จึงนับเป็นโชคดีของประเทศไทยเสียจริงที่ได้สหรัฐอเมริกาเป็นมหามิตร และไทยเป็นหนึ่งในน้อยประเทศในภูมิภาคแถบนี้หรือแถบไหนก็ตาม ที่กล่าวได้ว่าได้รับประโยชน์จากการมีสหรัฐอเมริกาเป็นมหามิตรมายาวนานและอย่างต่อเนื่อง

แต่ขึ้นชื่อว่าประเทศมหาอำนาจแล้ว ไม่ว่าชาติไหน สมัยไหน ล้วนคบด้วยยากทั้งสิ้น เพราะไม่ช้าก็เร็ว ไม่มากก็น้อย รัฐเล็กๆ ต้องพบกับพฤติกรรมของการแสดงอำนาจ การบีบบังคับรัฐที่อ่อนแอกว่าด้วยกำลัง หรือพลิกการให้ความช่วยเหลือมาเป็นแรงกดดันหรือตั้งข้อเรียกร้องเอาต่างๆ การแทรกแซงกิจการภายใน การหาทางบ่อนทำลายหรือล้มรัฐบาลที่ไม่ตอบสนองผลประโยชน์ การทำสงครามโดยไม่จำเป็น ความไม่คงเส้นคงวาในระดับความสัมพันธ์ การยึดถือหลักการที่อ้างว่ามีคุณค่าเป็นสากลแบบปากว่าตาขยิบ การสร้างกฎให้คนอื่นๆ ต้องปฏิบัติตาม แต่มีข้อยกเว้นให้แก่ตนเอง ฯลฯ

ถ้าลองฟัง Waltz เขาจะบอกว่าพฤติกรรมน่าชังทั้งหลายข้างต้นของรัฐมหาอำนาจมิได้เป็นเพราะรัฐเหล่านี้มีธรรมชาติอันชั่วร้ายในตัวเอง (แม้ว่ารัฐมหาอำนาจอย่างสหรัฐอเมริกาบางครั้งชอบชี้หน้าว่ารัฐอื่นเป็นรัฐที่ชั่วร้ายก็ตาม) Waltz เสนอว่าพฤติกรรมทั้งดีและเลวของรัฐถูกผลักดันด้วยสภาพแวดล้อมของระบบระหว่างประเทศ ไม่น้อยไปกว่าปัจจัยที่เป็นแรงจูงใจ ผลประโยชน์ ค่านิยม และอำนาจหรือขีดความสามารถของรัฐเหล่านั้น และอันที่จริงเราสามารถเข้าใจแรงจูงใจ ผลประโยชน์ หรือวิธีการใช้และรักษาอำนาจของรัฐที่เป็นเจ้ามหาอำนาจได้ ก็โดยการทำความเข้าใจลักษณะของระบบระหว่างประเทศที่เป็นอยู่หรือเปลี่ยนแปลงไปนั่นเอง

เช่น ในสภาพแวดล้อมของระบบระหว่างประเทศช่วงสงครามเย็นที่เป็นระบบสองขั้วอำนาจระหว่างสหรัฐกับสหภาพโซเวียตเผชิญเป็นภัยคุกคามต่อกันและถ่วงดุลกันและกันอยู่นั้น การมีภัยคุกคามและการหาทางรับมือกับภัยคุกคามจากสหภาพโซเวียต ทำให้การสร้างอำนาจการนำของสหรัฐต้องคำนึงถึงการดำเนินนโยบายกับพันธมิตรในลักษณะผ่อนปรน อาศัยการปรึกษาหารือและเอื้อประโยชน์ ใช้การทูตพหุภาคีสร้างและรักษาระเบียบระหว่างประเทศ มีความเต็มใจแบกรับภาระในสัดส่วนที่มากกว่าประเทศพันธมิตรในการรักษาผลประโยชน์ร่วมกัน

แต่เมื่อสหรัฐกลายเป็นเอกมหาอำนาจภายหลังการล่มสลายของสหภาพโซเวียต ก็ไม่มีใครที่จะช่วยจำกัดขอบเขตหรือสร้างความยับยั้งชั่งใจในการใช้อำนาจของสหรัฐอีก Waltz ตั้งข้อสังเกตว่าในสภาพแบบนี้ “รัฐที่ทรงอำนาจมักคิดว่าตนเองกำลังสร้างสันติภาพ ความยุติธรรม และความเป็นอยู่ที่ดีของโลก และสหรัฐอเมริกาก็คิดเช่นนั้นจริงๆ แต่ประเด็นเหล่านี้ถูกตีความตามใจชอบ ซึ่งอาจจะไปขัดแย้งกับความต้องการและผลประโยชน์ของผู้อื่น...เมื่อไม่มีสหภาพโซเวียตแล้ว สหรัฐก็ไม่มีภัยหลักที่คุกคามความมั่นคงของตนอีกต่อไป ...การมีภัยคุกคามอย่างต่อเนื่องช่วยให้นโยบายมีความคงเส้นคงวา แต่เมื่อปราศจากภัยคุกคามเสียแล้ว การดำเนินนโยบายก็เป็นไปตามอำเภอใจ”

การมีคนคอยถ่วงดุลและการยังมีศัตรูคุกคาม จึงอาจช่วยให้คนมีอำนาจไม่ลำพองมากเกินไปนัก และโดยนัยเดียวกัน ภัยคุกคามมหาอำนาจและความพยายามของรัฐมหาอำนาจในการถ่วงดุลระหว่างกัน จึงเป็นเงื่อนไขที่อาจช่วยให้รัฐเล็กสามารถแสวงประโยชน์จากมหาอำนาจและรักษาผลประโยชน์ของตนได้ดีกว่าการอยู่ในสภาวะแวดล้อมระหว่างประเทศที่มหาอำนาจปลอดจากภัยคุกคามโดยสิ้นเชิง

ยังมีระบบระหว่างประเทศที่มีเสถียรภาพอีกแบบหนึ่งที่ช่วยเพิ่มอำนาจต่อรองให้แก่รัฐเล็กในการรักษาความอยู่รอดของตนให้พ้นจากการถูกมหาอำนาจคุกคาม หรือใช้กำลังเข้าแทรกแซงเปลี่ยนแปลงระบอบได้ เสถียรภาพที่ Waltz เชื่อว่าจะเกิดขึ้นถ้าจำนวนรัฐที่มีอาวุธนิวเคลียร์ขยายตัวออกไป เพราะอาวุธนิวเคลียร์มีฤทธิ์ทางป้องปราม โดยเฉพาะขีดความสามารถในการโจมตีกลับหลังจากถูกโจมตีครั้งแรก แต่เสถียรภาพแบบนี้ ทางการสหรัฐคงไม่มีวันเห็นชอบ เพราะลดทอนอำนาจกำหนดผลลัพธ์ที่สหรัฐต้องการในระบบระหว่างประเทศลงไปอย่างมาก อิหร่านวันนี้คงคิดถึง Waltz ไม่น้อย