ศาลรัฐธรรมนูญไทย : แนวคิด ที่มา หลักการ (ตอน 1)

กฎหมายรัฐธรรมนูญมีสถานะทางกฎหมายที่มีลำดับศักดิ์สูงสุด เนื่องจากเป็นกฎหมายที่ก่อตั้งองค์กรทางการเมืองหรือกำหนดโครงสร้างทางการเมืองของรัฐ และเป็นกฎหมายที่มีระบบการจัดทำที่เป็นพิเศษกว่ากฎหมายทั่วไป การเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญส่งผลให้การที่กฎหมายใดก็ตามขัดหรือแย้งก็ไม่อาจบังคับใช้ได้ ประกอบกับรัฐธรรมนูญได้มีการวางกฎเกณฑ์การปกครองและอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆ เป็นไปตามหลักการแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย พร้อมทั้งกำหนดให้มีการควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรเหล่านั้นให้เป็นไปตามวิถีทางของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยเฉพาะการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา ทั้งยังมีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อพิทักษ์สิทธิเสรีภาพของประชาชนไม่ให้ถูกกระทำโดยรัฐ และตรวจสอบอำนาจรวมถึงถ่วงดุลอำนาจฝ่ายบริหาร ศาลรัฐธรรมนูญจึงถือเป็นที่พึ่งของประชาชน เพื่อทำให้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นจริงและได้รับการคุ้มครอง

การนำศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาใช้ในระบบกฎหมายไทยนั้น นับตั้งแต่มีการปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 1 โดยรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งเป็นการนำแนวความคิดของศาลรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมนีมาใช้ในระบบกฎหมายไทย โดยศาลรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมนีนั้นถือได้ว่าเป็นสัญลักษณ์ของการปฏิรูประบบการเมืองแบบรัฐสภาที่ถือเสียงข้างมากเป็นใหญ่ โดยระบบรวมศูนย์อำนาจแบบ Centralized System ของประเทศเยอรมนจัดให้มีองค์กรเดี่ยว (Single Judicial Organ) แบบศูนย์รวมอำนาจและมีหน้าที่ในการพิจารณาปัญหาชี้ขาดข้อพิพาทอันเกี่ยวเนื่องกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งก็คือศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี

ศาลรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมนีนั้น มิใช่ส่วนหนึ่งของระบบศาลยุติธรรม (Judicial Court System) ศาลรัฐธรรมนูญในเยอรมนีทำหน้าที่ 2 ส่วนด้วยกัน (Dual Roles) คือ 1.เป็นศาลยุติธรรม (Court of Justice) และ 2.ผู้พิทักษ์ปกป้องรัฐธรรมนูญ (Warden of the Constitution) ซึ่งบทบาทส่วนที่ 2 นี้เองที่นักรัฐศาสตร์ในเยอรมนียอมรับ ว่า ศาลสูงสุดของเยอรมนีเองนับเป็นหน่วยงาน หรือองค์กรทางการเมือง (Political Body) หน่วยหนึ่งเช่นกัน

ทั้งนี้ ประเทศเยอรมนีเป็นประเทศที่ถือหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ (Supremacy of Constitution) ซึ่งแตกต่างจากประเทศที่ถือหลักความมีอำนาจสูงสุดของรัฐสภา (Supremacy of Parliament) ดังนั้น ประเทศเสรีประชาธิปไตยที่ใช้ระบบรัฐสภาและถือหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญจะต้องมีการตรวจสอบเสียงข้างมากของรัฐสภา ว่า อยู่ภายในขอบเขตของรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยมีศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรในการสร้างดุลยภาพระหว่างระบบเสียงข้างมากโดยพรรคการเมืองกับการเคารพหลักการของรัฐธรรมนูญ

สำหรับประเทศเยอรมนี ความเป็นมาขององค์กรศาลรัฐธรรมนูญ เกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เมื่อปี ค.ศ. 1945 ซึ่งเยอรมนีต้องการสร้างประเทศใหม่หลังการพ่ายแพ้สงครามโลก โดยความพยายามในการจัดทำรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีกลไกในการป้องกันตนเองจากการเผชิญหน้ากับปัญหาที่มีต่อหลักการประชาธิปไตย (บทเรียนในยุคสมัยของฮิตเลอร์) โดยการสร้างองค์กรขึ้นมาตรวจสอบสถาบันทางการเมืองโดยเฉพาะฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร เพื่อมิให้มีการละเมิดหลักการของกฎหมายพื้นฐาน (Basic law) ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมนีจึงทำหน้าที่ในการตรวจสอบการวินิจฉัยขององค์กรนิติบัญญัติกับความชอบตามรัฐธรรมนูญ

นอกจากนี้ แนวความคิดเรื่องอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นของปวงชนในประเทศเยอรมนีนั้น อำนาจก่อตั้งการปกครอง หรืออำนาจสถาปนาของประชาชนเริ่มปรากฏขึ้นในต้นศตวรรษที่ 20 โดยผลงานทางตำราของ Georg Jellinek ปราชญ์ใหญ่ทางทฤษฎีว่าด้วยรัฐของยุคนั้น ซึ่งถือกันว่าเป็นผู้วางรากฐานให้แก่ระบอบรัฐธรรมนูญไวมาร์ที่จะเกิดขึ้นในเวลาต่อมา Jellinek มองว่า รัฐกับประชาชนเป็นสิ่งเดียวกันและอำนาจก่อตั้งการปกครอง หรือสถาปนารัฐธรรมนูญ (Pouvour Constituent) นั้นเป็นอำนาจของปวงชนไม่ใช่ประชาชน โดยได้ชี้ให้เห็นว่า ความคิดเรื่องอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ หรืออำนาจตั้งการปกครองแผ่นดินที่ว่าเป็นของประชาชนนั้นมีจุดอ่อน และควรใช้คำว่า “ปวงชน” แทน โดยอธิบายว่า ปวงชนต่างจากประชาชนแต่ละคนมารวมกัน เพราะปวงชนต้องมีสถานะเป็นที่เข้ากันเป็นอันหนึ่งอันเดียวที่เป็นเอกภาพ แยกออกจากประชาชน โดยประชาชนที่เข้ากันเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันจนเรียกได้ว่าปวงชนนี้ ก็คือ ประชาชนที่ยกระดับขึ้นจนเกิดความเป็นปึกแผ่นอันเดียวกันและสามารถแสดงเจตนาของปวงชนออกมาได้อย่างเป็นเอกภาพ แยกออกจากประชาชน ซึ่งจะเกิดขึ้นได้เมื่อได้วางเกณฑ์ทางกฎหมายให้เป็นที่รับรู้ได้

ด้วยเหตุนี้บ่อเกิดของอำนาจการปกครองจึงไม่ได้มาจากสิ่งหนึ่งสิ่งใดที่มีมาก่อนจะเป็นรัฐ แต่เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นมาพร้อมๆ กันกับการที่ปวงชนผนึกกันเข้าเป็นรัฐ และรัฐในที่นี้ก็อาจจะมีรูปแบบแตกต่างกันไปได้ คืออาจเป็นแบบราชาธิปไตย โดยมีประชาชนผนึกกันเป็นปึกแผ่นโดยอาศัยองค์กษัตริย์เป็นศูนย์รวม หรือจะเป็นแบบสาธารณรัฐผ่านสภาผู้แทนราษฎรก็ได้

นอกจากนี้ Carl Smith ได้อธิบายว่า อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญไม่ใช่อำนาจที่อยู่ในมือขององค์กรตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ แต่เป็นอำนาจที่อยู่เหนือและอยู่นอกรัฐธรรมนูญอีกที และเป็นอำนาจที่ทรงและรักษาไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญ โดยรัฐธรรมนูญเปรียบเสมือนบ้าน และอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเปรียบเสมือนรากฐานและคนที่สร้างบ้านนั้นขึ้นมา การดำเนินการทางการเมืองและทางกฎหมายจึงต้องคำนึงถึงการเชื่อมโยงอำนาจ ทั้งอำนาจตามรัฐธรรมนูญและอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญทั้งสองอย่างนี้ให้เข้าด้วยกันอย่างลงตัวเสมอ

สำหรับประเทศไทยซึ่งได้นำแนวคิดและหลักการเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญและศาลรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมนีมาใช้ โดยศาลรัฐธรรมนูญไทยทำหน้าที่ 2 ส่วนด้วยกัน คือ เป็นศาลยุติธรรมและเป็นสถาบันพิทักษ์ปกป้องรัฐธรรมนูญ โดยเป็นประเทศที่ถือหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ และมีศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรในการตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐสภา ว่า อยู่ภายในขอบเขตของรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยระบบการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของไทยตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ต่างเป็นรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรในการตรวจสอบถ่วงดุลเสียงข้างมากในสภา เพราะเสียงข้างน้อยในสภา ไม่สามารถถ่วงดุลกับเสียงข้างมากในสภาได้

กล่าวคือ รัฐที่ถือ “หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” รัฐสภาโดยเสียงข้างมากย่อมมีขอบเขตตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ และกรณีที่มีปัญหาว่ารัฐสภาโดยเสียงข้างมากกระทำการเกินขอบเขตของรัฐธรรมนูญหรือไม่ ย่อมเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัยเพื่อปกป้อง “หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” ส่วนในเรื่องขององค์กรที่รับอำนาจจากรัฐธรรมนูญกับองค์กรที่ให้อำนาจรัฐธรรมนูญ โดยหลักทั่วไปแล้ว องค์กรทั้งหลายที่ถูกก่อตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญย่อมเป็นองค์กรที่รับอำนาจมาจากรัฐธรรมนูญและย่อมต้องถูกผูกพันต่อรัฐธรรมนูญ ดังนั้น องค์กรนิติบัญญัติ องค์กรบริหาร และองค์กรตุลาการ รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญทั้งหลาย ย่อมเป็นองค์กรที่รับอำนาจมาจากรัฐธรรมนูญและต้องถูกผูกพันตามรัฐธรรมนูญ

ส่วนองค์กรที่ให้อำนาจรัฐธรรมนูญ องค์กรนั้นย่อมมีความชอบธรรมในการที่จะกำหนดหลักการของรัฐธรรมนูญให้แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญที่เคยมีมาได้ และในกรณีของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 องค์กรที่ให้อำนาจรัฐธรรมนูญ ย่อมหมายถึง สภาร่างรัฐธรรมนูญ ประชาชน และพระมหากษัตริย์ เมื่อสภาร่างรัฐธรรมนูญร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ จึงนำร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวให้ประชาชนลงมติ หลังจากนั้นจึงเสนอร่างเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ดังนี้ จะเห็นได้ว่า คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ในประเด็นเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งได้วินิจฉัยไว้ใจความว่า “...อำนาจในการก่อตั้งองค์กรสูงสุดทางการเมืองหรืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เป็นอำนาจของประชาชน อันเป็นที่มาโดยตรงในการให้กำเนิดรัฐธรรมนูญ โดยถือว่ามีอำนาจเหนือรัฐธรรมนูญที่ก่อตั้งระบบกฎหมายและองค์กรทั้งหลายในการใช้อำนาจทางการเมืองการปกครอง เมื่อองค์กรที่ถูกจัดตั้งมีเพียงอำนาจตามรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้ และอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะให้องค์กรนั้นใช้อำนาจที่ได้รับมอบหมายจากรัฐธรรมนูญนั้นเองกลับไปแก้รัฐธรรมนูญเหมือนการใช้อำนาจแก้ไขกฎหมายธรรมดา นอกจากนี้ประเทศไทยเป็นประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นประเทศที่ใช้ระบบประมวลกฎหมายที่ยึดหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญที่รัฐธรรมนูญจะต้องกำหนดวิธีการหรือกระบวนการแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญไว้เป็นพิเศษแตกต่างจากกฎหมายโดยทั่วไป...n

(อ่านต่อพรุ่งนี้)