วิวาทะว่าด้วยนโยบายการเงิน (ตอน 2)

สัปดาห์ที่แล้วคุยกันเรื่องการบริหารกองทุนสำรองระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นประเด็นที่เห็นต่างระหว่างรัฐบาลกับธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ไปแล้วประเด็นหนึ่ง

วันนี้ลองมาคุยกันอีกประเด็นหนึ่งเกี่ยวกับนโยบายการเงินที่ดูเหมือนว่ายังไม่ตกผลึกว่าจะเอาอย่างไรกันแน่ คือ เรื่องของการบริหารนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อ (กรอบเงินเฟ้อ) หรือ Inflation Targeting กับกรอบเป้าหมายอัตราแลกเปลี่ยน (กรอบอัตราแลกเปลี่ยน) หรือ Exchange Rate Targeting

ประเด็นที่ขัดแย้งกัน คือ ธปท.ยังเห็นว่าการบริหารนโยบายการเงินภายใต้กรอบเงินเฟ้อ ซึ่งใช้มาตั้งแต่ปี 2545 ยังเป็นแนวทางการบริหารที่เหมาะสมกับประเทศ ในขณะที่ฝ่ายรัฐบาลโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ดร.วีรพงษ์ รามางกูร เห็นว่าปัจจุบันสภาวะเศรษฐกิจเปลี่ยนไป การบริหารนโยบายการเงินภายใต้กรอบอัตราเงินเฟ้อนอกจากไม่สามารถควบคุมอัตราเงินเฟ้อได้แล้ว ยังเป็นอุปสรรคในการสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ จึงควรพิจารณาแนวทางการบริหารภายใต้กรอบอัตราแลกเปลี่ยนจะเหมาะสมกว่า

ทีนี้ก็เริ่มมีปัญหาสำหรับประชาชนอย่างท่านผู้อ่านหรืออย่างผมสิครับว่า เขากำลังพูดเรื่องอะไรกันอยู่ กรอบอัตราเงินเฟ้อคืออะไร กรอบอัตราแลกเปลี่ยนคืออะไร ทำไมต้องเปลี่ยนหรือไม่เปลี่ยนกรอบอัตราเงินเฟ้อเป็นกรอบอัตราแลกเปลี่ยน และการปรับเปลี่ยนหรือไม่ปรับเปลี่ยนจะกระทบถึงคนอย่างเรามากน้อยเพียงใด

เริ่มแรกเลยต้องยอมรับก่อนว่า ปัญหาที่ว่าควรปรับเปลี่ยนกรอบการบริหารนโยบายการเงินหรือไม่ ไม่ใช่ปัญหาถูกผิดแบบปรนัย แต่เป็นปัญหาเชิงนโยบายให้ประชาชนเลือก ถ้าเลือกถูกก็ดีไป แต่ถ้าเลือกผิด ก็ต้องยอมรับผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับเราโดยตรง ไม่ใช่เป็นเรื่องไกลตัวระหว่างรัฐบาลกับ ธปท. หรือเป็นเรื่องความขัดแย้งทางทฤษฎีระหว่างนักการเมืองกับนักเศรษฐศาสตร์ หรือระหว่างนักเศรษฐศาสตร์ด้วยกันเอง

ถ้าท่านนึกไม่ออกว่าการดำเนินนโยบายการเงินผิดพลาดจะส่งผลกระทบมาถึงท่านในฐานะประชาชนคนธรรมดาอย่างไร ก็ลองนึกย้อนกลับไปเมื่อ 15 ปีที่แล้ว ตอนที่เกิดวิกฤตต้มยำกุ้งก็แล้วกันว่า ทำไมอยู่เฉยๆ ท่านถึงตกงาน บางท่านถึงกับต้องล้มละลาย บ้านช่องถูกยึด ลูกหลานที่กำลังเรียนหนังสืออยู่ในต่างประเทศต้องถูกเรียกกลับ เพราะท่านไม่มีเงินส่งเสียให้เรียนต่อ เนื่องจากเงินบาทถูกลดค่าลงทีเดียว 40% ทำให้ค่าเล่าเรียนลูกแพงขึ้นกะทันหัน 40% ในขณะที่ท่านถูกลดเงินเดือนหรือถูกบังคับให้ออกจากงาน หรือที่สุภาพหน่อย คือ ให้เออร์ลีรีไทร์ (Early Retirement) หรือจำใจจาก นั่นแหละครับคือผลกระทบจากการบริหารนโยบายการเงิน

หลายท่านอาจตั้งคำถามว่า นโยบายการเงินคืออะไร คำจำกัดความของนโยบายการเงิน คือ นโยบายของธนาคารชาติในการกำหนดขนาด (Size) และอัตราการเพิ่มขึ้น (Rate of Growth) ของปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจ (Money Supply) เพื่อทำให้ฐานะการเงินและระบบการเงินของประเทศมีเสถียรภาพ เพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจของชาติในระยะยาว

โดยปกติเครื่องมือของธนาคารชาติ ได้แก่ การกำหนดให้สถาบันการเงินต้องดำรงสินทรัพย์สภาพคล่อง คือ ให้เก็บเงินไว้ที่ตัวเอง ห้ามนำออกไปให้กู้ยืมหรือลงทุนหารายได้จำนวนหนึ่ง การเข้าไปปรับสภาพคล่องโดยทำธุรกรรมในตลาดการเงิน เช่น การซื้อขายพันธบัตรของ ธปท. หรือหลักทรัพย์ของรัฐบาลในตลาดการเงิน การแลกเปลี่ยนหลักทรัพย์ที่เป็นเงินบาทกับเงินตราต่างประเทศ โดยจะกำหนดอัตราดอกเบี้ยอ้างอิงเพื่อส่งสัญญาณให้ตลาดการเงินทราบว่า ธปท.ต้องการให้อัตราดอกเบี้ยเพิ่มขึ้นหรือลดลง เพื่อประโยชน์ในการควบคุมอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม ก่อนที่จะใช้เครื่องมือต่างๆ ที่ว่า ทำให้อัตราดอกเบี้ยในตลาดเงินเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางที่ต้องการ

ทีนี้มาดูว่ากรอบอัตราเงินเฟ้อคืออะไร และกรอบอัตราแลกเปลี่ยนคืออะไร

กรอบอัตราเงินเฟ้อ เป็นแนวทางการบริหารนโยบายการเงินที่ค่อนข้างใหม่กว่าแนวทางการบริหารนโยบายการเงินในรูปแบบอื่น เช่น การกำหนดกรอบอัตราแลกเปลี่ยน หรือการกำหนดเป้าหมายทางการเงิน โดยเน้นการควบคุมอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในเป้าหมายหรือกรอบที่ธนาคารชาติกำหนดเป็นเป้าหมายหลัก เป้าหมายอื่นๆ มีความสำคัญรองลงมา เน้นการดำเนินการที่โปร่งใส ชัดเจน และเปิดเผย โดยธนาคารชาติจะต้องสื่อสารให้สาธารณชนทราบแผนงาน (Plan) วัตถุประสงค์ (Objectives) และการตัดสินใจ (Decisions) เช่น ธปท.กำหนดกรอบเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน (ไม่รวมราคาอาหารและพลังงาน) ไว้ระหว่าง 0.53% และจะสื่อสารให้สาธารณชนทราบเหตุผลในการพิจารณาปรับเปลี่ยนอัตราดอกเบี้ยของคณะกรรมการนโยบายการเงินของ ธปท. ที่ผู้ว่าการ ธปท. เป็นประธานโดยตำแหน่งทุกครั้งหลังการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงิน

ส่วนกรอบอัตราแลกเปลี่ยน เป็นการบริหารนโยบายการเงินโดยให้ความสำคัญต่อการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนเพื่อสร้างเสถียรภาพทางการเงินหรือความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นหลัก ไม่ได้เน้นให้ความสำคัญต่อการควบคุมอัตราเงินเฟ้อเป็นอันดับแรกเหนือเป้าหมายอื่น เหมือนการบริหารภายใต้กรอบอัตราเงินเฟ้อ

ตรงนี้แหละครับคือที่มาของความเห็นที่แตกต่างระหว่างรัฐบาลกับ ธปท. รัฐบาลเห็นว่าการมุ่งควบคุมอัตราเงินเฟ้อเป็นอุปสรรคต่อการสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในปัจจุบัน ซึ่งเศรษฐกิจโลกชะลอตัว รายได้จากการส่งออกลดลง จึงมีความจำเป็นต้องกระตุ้นเศรษฐกิจโดยลดอัตราดอกเบี้ยลง เพื่อเพิ่มการบริโภคและการลงทุนในประเทศชดเชย แทนที่จะมุ่งควบคุมอัตราเงินเฟ้อโดยคงอัตราดอกเบี้ยไว้ในระดับสูง

นอกจากนั้น การควบคุมอัตราเงินเฟ้อโดยการปรับเปลี่ยนอัตราดอกเบี้ยในประเทศก็ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร เพราะปัจจุบันราคาของสินค้าหลายประเภทที่มีมูลค่าสูงในระบบเศรษฐกิจ ทั้งที่ส่งออก เช่น สินค้าเกษตรอย่างข้าวหรือยางพารา หรือนำเข้า เช่น เครื่องจักรกลหรือน้ำมัน ไม่ได้ถูกกำหนดโดยต้นทุนการผลิตในประเทศ แต่ถูกกำหนดมาจากต่างประเทศ หรือจากตลาดโลก หากอัตราเงินเฟ้อในประเทศสูงขึ้น เพราะราคาน้ำมันแพงขึ้น การขึ้นอัตราดอกเบี้ยไม่ได้ทำให้อัตราเงินเฟ้อลดลง แต่จะทำให้ต้นทุนการผลิตของผู้ผลิตซึ่งเพิ่มขึ้นเป็นการซ้ำเติม ทำให้เศรษฐกิจได้รับผลกระทบทางลบมากขึ้น จึงควรหันมาควบคุมราคาสินค้าเหล่านี้ โดยการปรับเปลี่ยนอัตราแลกเปลี่ยนให้เหมาะสมกับสถานการณ์ เช่น ถ้าน้ำมันราคาแพงก็ทำให้เงินบาทแข็งค่าขึ้น หรือถ้าส่งสินค้าไปขายในต่างประเทศไม่ได้ก็ทำให้เงินบาทอ่อนค่าลง สินค้าไทยจะได้มีราคาถูกลงสามารถส่งไปขายต่างประเทศได้ ส่วนถ้าทำแล้วอัตราเงินเฟ้อจะเพิ่มขึ้นบ้างก็ไม่เป็นไร (?)

นี่เองครับ คือที่มาของข้อเสนอให้นำระบบกรอบอัตราแลกเปลี่ยนมาใช้แทนระบบกรอบอัตราเงินเฟ้อ ฟังดูก็เข้าทีใช่ไหมครับ

ทีนี้มาฟังเหตุผลของ ธปท.ดูบ้างว่า ทำไมเห็นว่าควรให้ใช้กรอบอัตราเงินเฟ้อบริหารนโยบายการเงินต่อไป

ประเด็นแรก ธปท.บอกว่าในการดำเนินนโยบายภายใต้กรอบอัตราเงินเฟ้อนั้น ถึงแม้ว่า ธปท.จะให้ความสำคัญต่อการดูแลอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในกรอบที่กำหนด แต่ก็ไม่ได้ละเลยที่จะสร้างความสมดุลกับความเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ เช่น นอกจากจะปรับลดอัตราดอกเบี้ยลงเมื่อเศรษฐกิจชะลอตัว ธปท.ยังเข้าไปแทรกแซงอัตราแลกเปลี่ยนโดยการซื้อเงินเหรียญสหรัฐเก็บไว้ เพื่อไม่ให้เงินบาทแข็งค่า จนกระทบต่อการส่งออก ทำให้ ธปท.ต้องขาดทุนจำนวนมาก ดังนั้นการใช้กรอบอัตราเงินเฟ้อจึงไม่ได้หมายความว่า ธปท.ใช้แต่อัตราดอกเบี้ยเป็นเครื่องมือในการควบคุมอัตราเงินเฟ้อเพียงอย่างเดียวอย่างที่เข้าใจกันผิดๆ

ประเด็นที่สอง การผูกค่าเงินบาทไว้กับเงินตราของประเทศอื่น หรือกับตะกร้าเงินอย่างที่เคยใช้ เป็นการบิดเบือนอัตราแลกเปลี่ยนในตลาด อาจตกเป็นเป้าหมายในการถูกโจมตีจากนักเก็งกำไร ทำให้เศรษฐกิจของชาติเสียหายอย่างที่เคยเกิดขึ้นแล้วในอดีต เพราะความจริงการผูกค่าเงินบาทไว้กับค่าเงินสกุลอื่น หรือตะกร้าเงินไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นนโยบายที่เคยทำมาแล้ว ก่อนที่จะเปลี่ยนมาใช้กรอบนโยบายอัตราเงินเฟ้อ

ประเด็นที่สาม การใช้กรอบอัตราเงินเฟ้อทำให้เกิดความโปร่งใส แสดงความรับผิดชอบอย่างชัดเจน เพราะมีการประกาศตัวเลขเป้าหมายเงินเฟ้อล่วงหน้าและสื่อสารให้สาธารณชนทราบ ในขณะที่การบริหารแบบกรอบอัตราแลกเปลี่ยนจะไม่มีการแจ้งให้สาธารณชนทราบเป้าหมายอย่างชัดเจน ไม่บอกแม้แต่ว่ามีเงินตราสกุลใดบ้างที่อยู่ในตะกร้าที่จะนำมาผูกกับเงินบาท และแต่ละสกุลมีน้ำหนักในตะกร้ามากน้อยเพียงใด ซึ่งถ้ามองในแง่บวก คือ ถ้าเงินสกุลใดแข็งค่าเกินหรืออ่อนค่าเกินไปก็ “โยน” ออกจากตะกร้า เพื่อปรับอัตราแลกเปลี่ยนให้เป็นไปตามต้องการ โดยไม่บอกให้ใครทราบ แต่ถ้ามองในแง่ลบนี่คือความไม่โปร่งใส อาจนำมาซึ่งความเสียหายโดยไม่มีใครทราบล่วงหน้า อย่างที่เคยเกิดขึ้นมาแล้ว

สุดท้าย ธปท.เห็นว่าถึงแม้ไทยจะไม่อาจกำหนดราคาสินค้าในตลาดโลกได้ ก็ไม่ได้หมายความว่า ไม่สามารถเข้าไปมีอิทธิพลในการกำหนดราคาหรือเงินเฟ้อในประเทศได้ เพราะเงินเฟ้อไม่ได้เกิดจากราคาสินค้าด้านอุปทานหรือซัพพลายด้านเดียว แต่เกิดจากอุปสงค์หรือดีมานด์ด้วย นอกจากนั้นเงินเฟ้อยังอาจเพิ่มขึ้นเพราะการคาดการณ์ว่าจะเกิดเงินเฟ้อ ยิ่งผู้คนคิดว่าราคาสินค้าจะแพงขึ้น ก็จะซื้อดักหน้าหรือกักตุนสินค้า ทำให้สินค้าราคาแพงขึ้น ผู้ใช้แรงงานจะเรียกร้องค่าแรงงานเพิ่มขึ้น ต้นทุนการผลิตจะเพิ่มขึ้น ราคาสินค้าจะเพิ่มขึ้น เกิดเป็นวงจรอุบาทว์ในที่สุด การขึ้นดอกเบี้ยเพื่อส่งสัญญาณว่าธนาคารชาติไม่ต้องการให้อัตราเงินเฟ้อเพิ่มขึ้น จึงสามารถส่งอิทธิพลต่อการควบคุมอัตราเงินเฟ้อในประเทศได้ ถึงจะไม่สามารถควบคุมราคาสินค้าที่กำหนดโดยตลาดโลกก็จริง

สรุปแล้ว ท่านผู้อ่านคงต้องใช้วิจารณญาณ‌ของตนเองพิจารณาว่า ปัจจุบันเรามีความพร้อม‌ที่จะเปลี่ยนแปลงแนวทางการบริหารทุนสำรอง‌ของชาติให้เข้าสู่โหมดเกียร์สูง ผลตอบแทนสูง‌ความเสี่ยงสูงหรือยัง ซึ่งคงต้องพิจารณาจากข้อเท็จจริงว่า เงินทุนสำรองส่วนเกินที่จะนำไป‌ลงทุนมีอยู่เท่าไร และทำไมถึงคิดว่าเป็นส่วนเกิน ธปท.หรือรัฐบาลมีความซื่อสัตย์สุจริต และ‌มีความสามารถในการบริหารจัดการและดูแล‌การลงทุนที่มีความสลับซับซ้อนและมีความเสี่ยง‌สูงหรือไม่ ท่านเชื่อมั่นหรือไม่ว่าเมื่อมีการนำเงิน‌ทุนสำรองไปลงทุนจะปลอดจากการคอร์รัปชัน‌และผลประโยชน์ทับซ้อน และท้ายสุด เงื่อน‌เวลาหรือTimingขณะนี้เหมาะสมหรือไม่ที่จะเปลี่ยนแปลงแนวทางการบริหารในขณะที่‌เศรษฐกิจโลกกำลังมีปัญหาความไม่แน่นอนสูง

สัปดาห์หน้าคุยกันต่อเรื่องInflation‌TargetingกับExchange Rate Targetingครับ