ข้าราชการที่ดี

...ไชยันต์  ไชยพร

หลักการสำคัญของผู้ที่เป็นข้าราชการ ไม่ว่าจะประจำหรือการเมืองก็คือ การหาวิธีการที่จะใช้ทรัพยากรทุกประเภทเพื่อบรรลุเป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผลสูงสุด นั่นคือ การบริหารรัฐกิจ ซึ่งแตกต่างจากการบริหารกิจการเอกชนก็ตรงที่เป้าหมาย เป้าหมายของการบริหารธุรกิจเอกชนคือกำไรสูงสุด ส่วนเป้าหมายของการบริหารรัฐคือ ผลประโยชน์สาธารณะ

ดังนั้น ข้าราชการที่ดีก็คือ ผู้ที่ยึดถือเป้าหมายดังกล่าวเป็นสรณะ นั่นคือ หาวิธีการที่จะใช้ทรัพยากรทุกประเภทเพื่อนำมาซึ่งประโยชน์สาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผลสูงสุด คำว่าประโยชน์สาธารณะดูจะเป็นเป็นนามธรรมและกว้างมาก แต่เมื่อพูดเป็นภาษาชาวบ้าน ประโยชน์สาธารณะก็คือ การอยู่ดีกินดีของประชาชน แต่การอยู่ดีกินดีก็ยังกว้างอยู่นั่นเอง ทำให้ต้องตั้งคำถามต่อไปอีกว่า การอยู่ดีกินดีหมายถึงอะไร?

ตอบแบบกำปั้นทุบดินก็คือ ถ้าประชาชนไม่มีที่อยู่อาศัย ก็ต้องหาที่อยู่ให้เขา ไม่มีกิน ก็ต้องหาทางให้เขามีกิน แต่จะให้รัฐดูแลคนทุกคนให้กินดีอยู่ดีแบบฟรีๆ โดยผู้คนไม่ต้องทำอะไรเลยนั้นย่อมเป็นไปไม่ได้ รัฐจะเอางบประมาณจากไหนมาบริการประชาชนแบบฟรีๆ ไปตลอด ดังนั้น นอกจากจะช่วยให้ประชาชนมีที่อยู่มีกินไม่อดตายแล้ว ก็ต้องหาทางทำให้มีงานทำ เพื่อจะได้ช่วยเหลือตัวเองและเสียภาษีเงินได้กลับเข้ามาเป็นงบประมาณสำหรับให้รัฐสามารถบริการประชาชนที่ยังทุกข์ยากอยู่ จะให้ประชาชนมีงานทำ ก็ต้องทำให้ประชาชนมีความรู้มีทักษะ และจะต้องหาทางสร้างเงื่อนไขให้เกิดงานขึ้นด้วย

เห็นได้ว่า การที่เป้าหมายของการบริหารรัฐกิจคือประโยชน์สาธารณะและประโยชน์สาธารณะคือการอยู่ดีกินดี และการอยู่ดีกินดีเกี่ยวข้องกับเรื่องที่อยู่อาศัย สวัสดิการอาหารการกิน อาหารถูกสุขลักษณะ อาหารไม่แพงเกินไป ประชาชนมีงานทำ ประชาชนมีการศึกษา ฯลฯ ทำให้เราเข้าใจเชื่อมโยงได้ว่า ผลประโยชน์สาธารณะเหล่านี้เกี่ยวข้องกับกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ เช่น กระทรวงศึกษาเกี่ยวข้องกับการทำให้ประชาชนมีความรู้ทักษะ กระทรวงพาณิชย์ดูแลเรื่องราคาอาหารและส่งเสริมการค้าขายทำให้เกิดการจ้างงาน เป็นต้น เมื่อพูดถึงกระทรวงก็มองเห็นรัฐมนตรีว่าการประจำกระทรวง ซึ่งมีหน้าที่คอยกำกับดูแลให้ข้าราชการในกระทรวงของตนทำงานนำนโยบายสาธารณะของกระทรวงของตนไปปฏิบัติให้เกิดผลประโยชน์แก่ประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผลสูงสุด

ขณะเดียวกัน กฎหมายข้อบังคับต่างๆ ก็ล้วนเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสาธารณะ นั่นคือ เกิดขึ้นมาเพื่อผลประโยชน์สาธารณะของประชาชน ดังนั้น ในการบริหารงานรัฐกิจของข้าราชการประจำก็คือ ทำงานภายใต้กรอบสองอย่าง นั่นคือ ทำตามนโยบายสาธารณะที่กำหนดโดยข้าราชการการเมืองหรือนักการเมืองที่เข้ามาเป็นคณะรัฐมนตรี และทำตามกรอบกฎหมาย ซึ่งโดยปกติแล้ว กรอบนโยบายจะต้องไม่ขัดต่อกรอบกฎหมายรัฐธรรมนูญ โดยทั้งสองกรอบมุ่งสู่ประโยชน์สาธารณะ

แต่ยามใดที่สิ่งที่เรียกว่านโยบายสาธารณะขัดต่อกฎหมาย หรือกฎหมายมีกรอบที่ทำให้ไม่สามารถนำนโยบายไปปฏิบัติได้ เช่น มีบางนโยบายที่ไม่ได้มุ่งให้เกิดผลประโยชน์ต่อประชาชนทุกคน แต่เกิดเฉพาะคนบางกลุ่มเท่านั้น ในขณะที่กฎหมายกำหนดไว้มิให้มีการเลือกปฏิบัติ เมื่อดูเผินๆ หลายคนคิดว่า นโยบายที่เลือกปฏิบัตินั้นเป็นนโยบายที่ไม่สาธารณะ

ดังนั้น ควรยึดกฎหมายเป็นหลักมากกว่า แต่ถ้าเราเพิ่มเติมรายละเอียดเข้าไป เช่น นโยบายนี้มุ่งดูแลเฉพาะคนจนผู้ยากไร้เท่านั้นที่จะได้รับสิทธิในสวัสดิการด้านที่อยู่อาศัย เราจะบอกได้ทันทีว่า กฎหมายที่กำหนดให้ไม่เลือกปฏิบัตินั้นเป็นตัวขัดขวางการนำนโยบายช่วยเหลือคนจนไปปฏิบัติให้เกิดผล และการเลือกปฏิบัติในกรณีนี้เป็นสิ่งที่ดีและเป็นธรรมต่อสังคม เพราะถ้าสังคมมีความเสมอภาคอยู่แล้ว ก็คงไม่เกิดปัญหาคนจนผู้ยากไร้ที่อยู่อาศัย ดังนั้น ในกรณีนี้จึงต้องแก้ตัวกฎหมายให้มีข้อยกเว้นได้ ในมุมกลับกัน ถ้ามีนโยบายใดที่ไปเอื้อให้คนร่ำรวยรวยเพิ่มขึ้น ในขณะที่คนจนไม่ได้อะไรเลย การยึดกรอบกฎหมายห้ามเลือกปฏิบัติย่อมเป็นสิ่งที่ดี

แม้ดูเหมือนว่า ข้าราชการที่ดีจะทำงานภายใต้สองกรอบที่กล่าวมานี้ แต่จริงๆ แล้ว มันมีแค่กรอบเดียว นั่นคือ การบรรลุผลประโยชน์สาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผลสูงสุด

จากข้างต้น ความขัดแย้งหลักระหว่างข้าราชการประจำกับข้าราชการการเมืองอาจจะเกิดขึ้นได้ดังนี้คือ

หนึ่ง ข้าราชการประจำทำงานไม่มีประสิทธิภาพประสิทธิผล ข้าราชการการเมืองหรือรัฐมนตรีในฐานะผู้วางนโยบายให้ข้าราชการไปปฏิบัติ ก็ต้องออกแรงดูแลตรวจสอบติดตามการทำงานของข้าราชการประจำว่า ช้าที่ตรงไหน ที่ตัวคนหรือตัวระบบ หรือข้าราชการขาดขวัญกำลังใจในการทำงาน หรือข้าราชการประจำไม่ยอมนำนโยบายที่ขัดกับประโยชน์ของพวกพ้องของตนไปปฏิบัติ

ปัญหาที่เกิดขึ้นในระบบราชการไทยในกระทรวงต่างๆ ก็คือ นักการเมืองจัดคนของตนที่พร้อมจะตอบสนองไปลงในตำแหน่งเป้าหมาย เมื่อมีงบประมาณมาถึงมือคนของตน การแบ่งสันปันส่วนงบประมาณไปสู่เพื่อนพ้องน้องพี่ของนักการเมืองในพื้นที่ก็จะบรรลุอย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผลสูงสุด

คนอย่างเราทำไงได้! ยังไม่ตาย ก็ต้องทนอยู่กันไป ก็เท่านั้น