เปิดคำวินิจฉัยศาลรธน.ผ่านพรก.2ฉบับ

เปิดสาระสำคัญคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญให้พ.ร.ก.กู้เงิน 2 ฉบับไม่ขัดรัฐธรรมนูญมาตรา184

โดย....ไพบูลย์ กระจ่างวุฒิชัย

หมายเหตุ : เมื่อวันที่ 22 ก.พ. องค์คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีมติเอกฉันท์วินิจฉัยว่า พระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศพ.ศ.2555 และมีมติ 7 ต่อ 2 ให้พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินพ.ศ.2555 เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 184 วรรค1และ2 โดยมีสาระสำคัญ ดังนี้

1.พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศพ.ศ.2555

- ประเด็นที่พิจารณาว่าการตราพ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ เป็นกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศหรือป้องกันภัยพิบัติสาธารณะตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค1หรือไม่

เห็นว่าการตราพ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯเพื่อประโยชน์ในการป้องกันและบรรเทาความเสียหายที่เกิดขึ้นจากปัญหาอุทกภัยรวมทั้งการสร้างความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจให้แก่นักลงทุนและประชาชนโดยทั่วไป เนื่องจากปัญหาอุทกภัยดังกล่าวได้สร้างความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศอย่างรุนแรงและมีความเสียหายต่อทรัพย์สินของประชาชนเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะความเสียหายที่เกิดกับผู้ประกอบกิจการนิคมอุตสาหกรรมมีโรงงานได้รับผลกระทบ 841 โรงงาน ส่วนใหญ่เป็นแหล่งผลิตวัตถุดิบของอุตสาหกรรมของประเทศ เช่น ยานยนตร์ ชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์ เครื่องใช้ไฟฟ้า อาหาร และเครื่องดื่ม เป็นต้น เป็นผลให้กระทบต่อเศรษฐกิจของโลก เนื่องจากประเทศไทยเป็นฐานการผลิตชิ้นส่วนในอุตสาหกรรมดังกล่าว

หากรัฐบาลไม่มีมาตรการป้องกันปัญหาอุทกภัยที่จะสร้างความเชื่อมั่นในการลงทุนแล้วผู้ประกอบกิจการในพื้นที่น้ำท่วมอาจตัดสินใจย้ายสถานที่ประกอบการไปอยู่ต่างประเทศ อันอาจจะเกิดผลกระทบต่อความเชื่อมั่นและความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศโดยส่วนรวม

จึงเห็นว่าการตราพ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯเป็นกรณีเพื่อประโยชน์รักษากรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศหรือป้องกันภัยพิบัติสาธารณะตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค1

- ประเด็นที่พิจารณาว่าการตราพ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 2 หรือไม่

เห็นว่าปัญหาอุทกภัยที่ผ่านมารัฐบาลได้ใช้ทรัพยากรเพื่อดำเนินการแก้ไขปัญหา ช่วยเหลือ เยียวยา ผู้ประสบภัย ผู้ประกอบกิจการอุตสาหกรรม รวมทั้งปรับปรุงซ่อมแซมโครงสร้างพื้นฐานโดยใช้เงินงบประมาณและทรัพยากรอื่นๆไปเป็นจำนวนมาก แม้รัฐบาลจะมีพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ.2555 มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 8 ก.พ. 2555 เป็นเครื่องมือสำคัญแก้ไขปัญหาเพื่อฟื้นฟูประเทศโดยเฉพาะการตั้งงบประมาณรายจ่ายในงบกลางจำนวน 1.2 แสนล้านบาท และในส่วนเงินสำรองรายจ่ายฉุกเฉินจำนวน 6.6 หมื่นล้านบาทที่ตั้งไว้ที่กระทรวง ทบวง กรมต่างๆนั้นรัฐบาลได้อนุมัติเงินบางส่วนเพื่อแก้ไขปัญหาเป็นการเฉพาะหน้าไปแล้ว

 

อีกทั้งจะให้รัฐบาลเพิ่มวงเงินขาดดุลงบประมาณอีกจำนวน 1.5 แสนล้านบาทไว้ในร่างพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายดังกล่าวก็ไม่สามารถกระทำได้เพราะล่วงเลยระยะเวลาที่หน่วยงานต้องส่งคำของบประมาณให้สำนักงบประมาณและเกินกรอบวงเงินและประมาณการณ์รายจ่ายประจำปีที่กำหนดไว้

หรือหากจัดทำเป็นร่างพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ.2555 เพิ่มเติม ซึ่งการพิจารณาร่างพ.ร.บ.ดังกล่าวใช้ระยะเวลาพิจารณาค่อนข้างนาน ไม่ทันต่อสถานการณ์ที่รัฐบาลต้องดำเนินการป้องกันภัยพิบัติอันเกิดจากอุทกภัยโดยเร่งด่วน ซึ่งมีสัญญาณบ่งชี้ว่าในปี 2556 ประเทศไทยอาจเกิดวิกฤตปัญหาอุทกภัยขึ้นอีก

การที่รัฐบาลจัดให้มีการดำเนินการวางระบบบริหารจัดการน้ำตามยุทธศาสตร์การบรรเทาอุทกภัยในพื้นที่ลุ่มน้ำเจ้าพระยาแบบบูรณาการและยั่งยืนที่จะต้องใช้เงินจำนวน 3.5 แสนล้านบาทตามพ.ร.ก. และเป็นการป้องกันภัยพิบัติที่อาจเกิดขึ้นในเวลาอันใกล้จะถึง จึงเห็นว่าการตราพ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 2

2.พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินพ.ศ.2555

-  ประเด็นการพิจารณาว่าการตราพ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ฯ เป็นกรณีเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 1 หรือไม่

เห็นว่ารัฐบาลมีความพยายามแก้ไขปัญหาหนี้สาธารณะของรัฐบาล เนื่องจากกระทรวงการคลังต้องงบประมาณรายจ่ายอันเป็นเงินภาษีของประชาชนเพื่อชำระหนี้เงินต้นหรือดอกเบี้ยอันเกิดจากวิกฤติทางการเงินเมื่อปี 2540 ซึ่งรัฐบาลได้ตั้งงบประมาณรายจ่ายชำระดอกเบี้ยของหนี้เงินกู้ดังกล่าวตลอดระยะเวลา 15 ปีเป็นเงินงบประมาณถึง 6.7 แสนล้านบาท แต่ชำระเงินต้นไปได้เพียง13%ของหนี้เงินกู้ ซึ่งในปัจจุบันยังมีหนี้ค้างชำระอยู่ถึง 1.14 ล้านล้านบาท

หากรัฐบาลต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระหนี้เงินกู้ดังกล่าวต่อไปอีก ย่อมเป็นภาระต่องบประมาณที่รัฐบาลต้องจัดหามาให้ ในปีงบประมาณรายจ่ายประจำปีพ.ศ.2555 รัฐบาลได้ตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระดอกเบี้ยเงินกู้ดังกล่าวเป็นเงิน 6.8 หมื่นล้านบาท ทำให้รัฐบาลมีเงินสำหรับลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของระบบเศรษฐกิจและสังคมน้อยลง

การนำส่งเงินที่สถาบันการเงินส่งให้ธปท.ไม่เกิน 1% ของยอดเงินที่สถาบันการเงินได้รับจากประชาชน ย่อมเป็นการแก้ไขปัญหาหนี้เงินกู้ที่รัฐบาลนำมาช่วยเหลือสถาบันการเงินอย่างเป็นระบบ และเป็นผลให้รัฐบาลมีเงินงบประมาณที่ไม่ต้องจัดสรรไปชำระดอกเบี้ยเงินกู้ในแต่ละปีเพื่อนำมาใช้ในการพัฒนาประเทศ

จึงเห็นว่าพ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ฯเป็นกรณีเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 1

- ประเด็นการพิจารณาว่าการตราพ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ฯ เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 2 หรือไม่

เห็นว่าปัญหาวิกฤติทางการเงินแม้จะเกิดขึ้นเป็นเวลากว่า 15 ปีแต่การแก้ไขปัญหาดังกล่าวยังไม่สัมฤทธิ์ผล ความเสียหายที่กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯต้องรับภาระหนี้อยู่ แต่กระทรวงการคลังยังมีเงินค้างชำระอีก87%หรือเป็นเงินจำนวน 1.14 ล้านบาท และได้ชำระดอกเบี้ยจนถึงสิ้นปีงบประมาณ2554ไปแล้วเป็นเงิน 6.7 แสนล้านบาท

สำหรับการชำระดอกเบี้ยเงินกู้ดังกล่าวหากเปรียบเทียบสัดส่วนระหว่างเงินงบประมาณเพื่อชำระดอกเบี้ยเงินกู้กับงบประมาณรายจ่ายประจำปีพ.ศ.2555 ที่ตั้งไว้วงเงิน 2.3 ล้านล้านบาท จะคิดเป็นสัดส่วน 2.9%ของงบประมาณรายจ่าย แต่หากคิดเป็นสัดส่วนต่องบลงทุนที่ตั้งไว้วงเงิน 4.2 แสนล้านบาทแล้วจะคิดเป็น 16.2%ของงบลงทุน ถือว่าเป็นสัดส่วนที่มีนัยสำคัญต่อการลงทุนของประเทศ

รัฐบาลสามารถนำเงินที่ต้องชำระดอกเบี้ยเงินกู้ดังกล่าวประมาณ 6 หมื่นล้านบาทมาลงทุนในแผนงานและโครงการต่างๆเพื่อแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชน หรือนำไปลงทุนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศได้ โดยรัฐบาลไม่ต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายชำระดอกเบี้ยในปีงบประมาณต่อๆไป ประกอบกับ รัฐบาลต้องการบังคับใช้พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ฯตั้งแต่ปี2555 เพื่อให้มีเวลาเตรียมการเรียกเก็บเงินจากกองทุนคุ้มครองเงินฝากสำหรับรอบ 6 เดือนแรกของปีพ.ศ.2555

รัฐบาลจะได้ไม่ต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระหนี้ดอกเบี้ยเงินกู้ดังกล่าวในการจัดงบประมาณรายจ่ายประจำปีพ.ศ.2556 ซึ่งอยู่ระหว่างการดำเนินการของส่วนราชการในช่วงเดือนก.พ.2555 และตามพ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯตามที่ได้วินิจฉัยแล้วว่าเป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา184วรรค 1 และ 2

แม้ว่าผู้แทนนายกรัฐมนตรี (กิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกฯและรมว.คลัง) ในฐานะคณะรัฐมนตรีจะแถลงรับว่าไม่มีความเชี่ยวชาญทางด้านการเมืองที่จะตราพ.ร.ก.ในระหว่างปิดสมัยประชุมรัฐสภาก็ตามแต่ได้ให้เห็นเหตุผลว่าต้องรอคณะกรรมการที่เกี่ยวข้องศึกษาและกำหนดรายละเอียดในการจัดทำโครงการก่อนจึงนำเสนอคณะรัฐมนตรี ซึ่งน่าจะแสดงความสุจริตได้ด้วยว่าไม่ได้อาศัยโอกาสที่อาจอ้างเหตุผลทางการเมืองได้แต่อย่างใด

ศาลได้พิจารณาข้อเท็จจริงทั้งหมดประกอบกันแล้วเห็นว่าการตราพ.ร.ก.ทั้งสองฉบับดังกล่าวไม่ถึงกับเป็นการฝ่าฝืนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ  แต่ความจำเป็นดังกล่าวเกิดขึ้นอันมีสาเหตุมาจากวิกฤติการณ์อุทกภัยจริงและมีความจำเป็นรีบด่วนในการใช้มาตรการป้องกันและเยียวยา

ประกอบกับในชั้นนี้ยังไม่มีมูลคดีชี้ให้เห็นว่าคณะรัฐมนตรีได้ตราพ.ร.ก.ขึ้นมาโดยไม่สุจริตหรือใช้ดุลยพินิจบิดเบือนหลักการของรัฐธรรมนูญ จึงเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 2

ศาลรัฐธรรมนูญโดยมติ7ต่อ 2 เห็นว่าพ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ฯ เป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค1และวรรค2

ประเด็นสำคัญของการผ่านพ.ร.ก.ทั้งสองฉบับ
พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศพ.ศ.2555 (มติเอกฉันท์)	พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศพ.ศ.2555 (มติ 7 ต่อ 2)
- สร้างความเชื่อมั่นป้องกันนักลงทุนย้ายฐานการผลิต - ถ้าตราพ.ร.บ.กู้เงินแทนพ.ร.ก.จะไม่ทันสถานการณ์ - แผนยุทธศาสตร์น้ำตามพ.ร.ก.จำเป็นเพื่อแก้ปัญหาอุทกภัย	-  แก้หนี้กองทุนฟื้นฟูฯเพื่อลดภาระงบประมาณ -  ยังไม่เห็นเจตนาบิดเบือนรัฐธรรมนูญ -  เงินนำส่งไม่เกิน1% ช่วยแก้หนี้เป็นระบบ