ประกันราคาข้าว ของรับบาลยิ่งลักษณ์

ถ้าไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลงไปจากถ้อยแถลงที่เราได้ยินได้ฟังจากรัฐบาลในขณะนี้ ปี 2554

โดย..วิโรจน์ ณ ระนอง 

ก็จะเป็นครั้งแรกที่เราจะได้เห็นประเทศไทยนำโครงการประกันราคาข้าวมาใช้ หลังจากที่หลายฝ่ายเคยเรียกร้องให้มีโครงการนี้มาหลายครั้งหลายคราในช่วงเกือบ 40 ปีที่ผ่านมา

เปล่าครับ รัฐบาลยิ่งลักษณ์ไม่ได้แถลงนโยบายว่า จะทำโครงการประกันราคาข้าว แต่ประกาศว่าจะรับจำนำข้าวเปลือกในราคาตันละ 1.5 หมื่นบาท ซึ่งในทางปฏิบัติแล้วแทบจะฟันธงได้เลยว่า การจำนำทั้งหมดจะกลายเป็นการขายขาดที่ปราศจากการไถ่ถอน

เพราะราคาข้าวเปลือกที่ตั้งเอา 1.5 หมื่นบาทนี้เป็นราคาที่สูงกว่าราคาข้าวเปลือกที่เคยมีมาในอดีต

ข้อแตกต่างที่สำคัญอีกประการหนึ่งของโครงการ “จำนำข้าว” ครั้งนี้กับโครงการ “จำนำ” “แทรกแซง” หรือ “พยุงราคา” ในอดีตก็คือ รัฐบาลนี้ประกาศว่า จะรับจำนำข้าวทุกเมล็ดที่ชาวนาเอามาจำนำ ซึ่งเมื่อประกอบกับราคาจำนำที่ตั้งไว้สูงเป็นประวัติการณ์แล้ว นี่จะเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ที่โดยเนื้อแท้แล้วรัฐบาลกำลังจะทำโครงการ “ประกันราคาข้าว” ให้กับชาวนาทุกคน ซึ่งต่างกับในอดีตที่รัฐบาลมัก “แทรกแซง” หรือ “พยุง” ราคาข้าว โดยรับซื้อหรือรับจำนำข้าวเพียงบางส่วนในบางพื้นที่เท่านั้น ซึ่งทำให้ผลประโยชน์ส่วนใหญ่จึงมักตกอยู่ที่คนจัดสรรโควตา หรือโรงสีที่ได้โควตา เพราะโรงสีที่ได้โควตาสามารถกดราคาข้าว โดยตีชนิดของข้าวต่ำกว่าความเป็นจริง และ/หรือหักค่าความชื้นและสิ่งเจือปนในอัตราที่สูงเกินจริง เพราะโรงสีรู้ดีว่าถึงหักเกินจริงไปบ้าง ชาวนาที่ยังได้ราคาสูงกว่าราคาตลาดเล็กน้อยก็มักจะยอมขาย หรือจำนำให้กับตนมากกว่าที่จะขนไปขายโรงสีอื่นในราคาตลาดซึ่งต่ำกว่าราคาที่ตนตีให้

ในแง่นี้ นโยบาย “ประกันราคา” ที่ชาวนาทุกคนมีสิทธิจำนำข้าวทุกเมล็ดน่าจะช่วยเพิ่มอำนาจการต่อรองของชาวนา เพราะถ้าโรงสีใดตุกติกชาวนาก็สามารถไปจำนำที่โรงสีอื่นในพื้นที่หรือจังหวัดใกล้เคียง นโยบายนี้น่าจะช่วยให้ชาวนาได้รับราคาที่ใกล้เคียงกับราคาที่รัฐบาลประกาศมากกว่าโครงการจำนำข้าวในอดีต

แต่ถึงแม้ว่าการประกันราคาข้าวในราคาที่สูงกว่าตลาดจะเอื้อให้ชาวนาได้รับผลประโยชน์อย่างเต็มที่ แต่น่าเสียดายที่โครงการที่ฟังดูดีอย่างโครงการประกันราคาข้าวที่กำลังจะเกิดขึ้นครั้งแรกในประวัติศาสตร์กลับมีโอกาสสร้างปัญหาใหญ่หลายประการ

ประการแรก โครงการนี้จะทำให้ข้าวเกือบทุกเมล็ดวิ่งเข้ามาสู่โครงการจำนำของรัฐบาล เพราะถึงแม้ว่าในปัจจุบันจะมีชาวนาไม่น้อยที่ปลูกข้าวแล้วเก็บไว้กินเอง แต่ในไม่ช้าชาวนาเหล่านี้จะพบว่า พวกเขาจะมีรายได้สุทธิเพิ่มขึ้นจากการเอาข้าวไปขายในราคาสูง แล้วเอาเงินมาซื้อข้าวสารกินแทน ยกเว้นกรณีที่รัฐบาลจะทำให้ข้าวสารมีราคาแพงตามไปด้วย ซึ่งจะกล่าวถึงทีหลัง

เมื่อเป็นเช่นนี้ ปริมาณข้าวที่ออกมาเข้าโครงการจำนำก็จะสูงกว่าข้าวที่เข้าสู่ตลาดในปัจจุบัน และจะทำให้รัฐบาลกลายเป็นผู้ผูกขาดซื้อข้าวรายเดียวของประเทศโดยไม่ได้ตั้งใจ

เมื่อรัฐบาลกลายมาเป็นเจ้าของข้าวจำนวนมหาศาล รัฐบาลก็มีทางเลือก 2 ทาง

(1) พยายามขายข้าวทั้งหมดออกไปในราคาตลาดโลก ซึ่งจะขาดทุนเป็นจำนวนมาก เพราะต้องขายข้าวจำนวนมากในราคาถูกกว่าที่ซื้อมา

(2) กักเก็บสต๊อกข้าวเอาไว้มากๆ ซึ่งถ้าทำให้ตลาดเชื่อได้ว่ารัฐบาลจะเก็บข้าวนี้เอาไว้เป็นเวลานาน ราคาตลาดก็อาจจะสูงขึ้นในช่วงต้นๆ แต่เมื่อไหร่ก็ตามที่รัฐบาลปล่อยสต๊อกนี้ออกมาราคาข้าวก็จะตกลง หรือถ้าไม่ปล่อยออกมาภายใน 12 ปี ข้าวก็จะเสื่อมคุณภาพ ซึ่งถ้ารัฐบาลไม่ต้องการหลีกเลี่ยงความสูญเสียในกรณีนี้ ตั้งแต่ปีที่ 23 เป็นต้นไป รัฐบาลก็จะต้องปล่อยสต๊อกข้าวเก่าออกมาทุกๆ ปี

ในกรณีนี้ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะสามารถนำข้าวรุ่นใหม่ไปเก็บเป็นสต๊อกทดแทนของที่ปล่อยออกมาได้ แต่การเก็บสต๊อกก็จะไม่ช่วยยกระดับราคาอีกต่อไป เว้นแต่รัฐบาลจะใช้วิธีเพิ่มปริมาณสต๊อกใหม่ไปเรื่อยๆ

ประการที่ 2 ถ้ารัฐบาลดำเนินโครงการนี้ไปเรื่อยๆ ชาวนาทั้งรายเก่าและรายใหม่ก็จะหันมาปลูกข้าวกันมากขึ้น ซึ่งนอกจากปริมาณข้าวที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ อย่างรวดเร็ว ก็จะหมายถึงภาระค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นของรัฐแล้ว ยังเพิ่มแรงกดดันให้ราคาตลาดลดลงด้วย

แต่ถ้ารัฐบาลต้องการลดภาระนี้โดยให้ชาวนาลดพื้นที่การเพาะปลูกข้าวลง ก็อาจต้องใช้วิธีการแบบสหรัฐหรือยุโรปที่จ่ายเงินชดเชยให้เกษตรกรแทน แต่เงินชดเชยนี้ก็ต้องมากพอที่จะจูงใจไม่ให้ปลูกข้าวในช่วงที่รัฐบาลตั้งราคาข้าวไว้สูงๆ ด้วย

ที่ผ่านมารัฐบาลแทบทุกรัฐบาลมักจะเชื่อว่า การที่ประเทศไทยเป็นผู้ส่งออกรายใหญ่จะทำให้เราสามารถใช้อำนาจทางการตลาดที่มีอยู่บ้างมากำหนดราคาส่งออกให้สูงขึ้น แต่ในทางเศรษฐศาสตร์แล้วแม้กระทั่งในตลาดผูกขาดที่มีผู้ขายเพียงรายเดียวหรือน้อยรายนั้น การใช้อำนาจการผูกขาดในการตั้งราคาให้สูงขึ้นนั้น จะทำได้ก็ต่อเมื่อผู้ขายลดปริมาณสินค้าที่ขายลงเท่านั้น

ในทางกลับกันถ้าผู้ผลิตมีเป้าหมายที่จะขายสินค้าที่ผลิตให้หมดในขณะที่ตนมีผลผลิตเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ทางเลือกเดียวของผู้ขายคือ ลดราคาลง ซึ่งถ้าทำเช่นนั้นก็หมายความว่า รัฐบาลต้องขาดทุนจากส่วนต่างราคาที่เพิ่มขึ้น

นอกจากนี้ ประเทศไทยไม่ได้มีฐานะเป็นผู้ผูกขาดตลาดข้าวของโลกที่ผ่านมา เราพบว่าเมื่อใดก็ตามที่รัฐบาลประสบความสำเร็จในการทำให้ราคาข้าวในประเทศไทยแพงขึ้น เราก็มักจะสูญเสียตลาดส่งออกให้กับประเทศคู่แข่ง

ตัวอย่างเช่น ในปี 2535/2536 ซึ่งเป็นปีที่รัฐบาลดำเนินโครงการแทรกแซงอย่างมาก และประสบปัญหาการขาดทุนมากเช่นกัน

สำหรับความพยายามในการกำหนดราคาร่วมกับประเทศผู้ส่งออกข้าว 5 ประเทศในอดีตนั้น การศึกษาที่ผ่านมาก็พบว่า ไม่ได้บรรลุเป็นข้อตกลงที่มีผลในทางปฏิบัติจริงแต่อย่างใด

หลายท่านอาจถามว่า ทำไมนโยบาย “จำนำข้าว” ของรัฐบาลยิ่งลักษณ์จึงได้รับความสนใจและการวิพากษ์วิจารณ์มากเป็นพิเศษ คำตอบส่วนหนึ่งคงมาจากการที่รัฐบาลยิ่งลักษณ์มีความเชื่อมโยงกับพรรคไทยรักไทยที่เคยสร้างมาตรฐานทางการเมืองใหม่มาก่อนในการนำนโยบายที่หาเสียงมาดำเนินการจริง และในการเลือกตั้งครั้งล่าสุดที่เพิ่งผ่านมานี้ พรรคการเมืองใหญ่ 34 พรรคแรกได้แข่งกันเสนอนโยบาย ซึ่งมีลักษณะของการอุดหนุนกลุ่มต่างๆ มากขึ้นอย่างชัดเจน

การที่นโยบาย “จำนำข้าว” ของรัฐบาลยิ่งลักษณ์มีเนื้อแท้ที่กลายมาเป็นโครงการประกันราคาที่แตกต่างไปจากนโยบายจำนำข้าวในอดีตก็เป็นตัวอย่างที่บ่งชี้ถึงความดุเดือดในการแข่งขันและการเสนอนโยบายได้เป็นอย่างดี

นอกจากนี้ หลายท่านที่คุ้นเคยกับการที่เกษตรกรในประเทศที่พัฒนาแล้วมีรายได้ดีและขายสินค้าเกษตรได้ในราคาที่สูง อาจสงสัยว่า ประเทศเหล่านั้น สามารถอุดหนุนเกษตรกรโดยไม่มีปัญหาแบบเราหรือ คำตอบส่วนหนึ่งก็คือ ประเทศที่มีราคาสินค้าเกษตรสูงมักเป็นประเทศที่ไม่ได้พึ่งการส่งออกสินค้าเหล่านั้น และในขณะเดียวกันก็มักจำกัดโควตาหรือกีดกันการนำเข้าสินค้าเกษตรเหล่านั้นด้วย

การที่ประเทศเหล่านี้ ตัดการเชื่อมต่อสินค้าเกษตรกับตลาดโลก ทำให้ราคาสินค้าเหล่านั้นถูกกำหนดด้วยความต้องการและกำลังซื้อในประเทศซึ่งประชากรมักจะมีกำลังซื้อที่สูงอยู่แล้ว

แต่สำหรับประเทศที่ยังคงมุ่งขยายการผลิตด้านการเกษตร เช่น ประเทศไทยนั้นราคาสินค้าเกษตรที่มีการส่งออกส่วนใหญ่จะขึ้นกับตลาดโลกค่อนข้างมาก การตัดการเชื่อมต่อกับตลาดโลกมีแต่จะทำให้ราคาภายในประเทศต่ำลง

ในทางกลับกันการพยายามดึงให้ราคาสินค้าภายในประเทศสูงกว่าตลาดโลกนั้นทำได้ยาก เพราะเป็นการฝืนธรรมชาติที่สินค้าเหล่านี้มักจะมีราคาต่ำกว่าราคาส่งออก เมื่อใดก็ตามที่เราฝืนดึงราคาในประเทศขึ้นมาเหนือราคาส่งออกได้ ก็มักจะจูงใจให้มีการผลิตมากขึ้น แต่ก็มักจะมีปัญหาส่งออกตามมา และอาจจะต้องแก้ปัญหาผลผลิตล้นเกินด้วยการอุดหนุนส่งออก

ดังนั้น ปัญหาที่กล่าวมาข้างต้นไม่ได้จำเพาะเจาะจงกับโครงการหนึ่งโครงการใดของพรรคหนึ่งพรรคใด แต่เป็นปัญหาที่จะเกิดจากโครงการที่พยายามบิดเบือนตลาดทุกโครงการ ตัวอย่างเช่น ที่ผ่านมางบที่รัฐบาลอภิสิทธิ์ใช้กับโครงการ “ประกันรายได้” ก็มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว และคงจะเพิ่มขึ้นอีกมากพอสมควร ถ้าพรรคประชาธิปัตย์เข้ามาเป็นผู้นำรัฐบาลและทำตามสัญญาที่ให้ไว้ว่าจะ “เพิ่มเงินกำไรในการประกันรายได้เกษตร” แต่การที่นักเศรษฐศาสตร์หลายท่านมีความห่วงใยโครงการจำนำ/ประกันของรัฐบาลยิ่งลักษณ์มากกว่า นอกจากจะเป็นเพราะปัญหาในอดีตของโครงการนี้ในยุคที่มีการจัดสรรโควตาแล้ว ก็คงเป็นเพราะคาดกันว่าจะมีผลกระทบที่รุนแรงกว่า เนื่องจากมีการพยายามเพิ่มราคาข้าวเปลือกถึงเกือบ 50% แต่ถ้ารัฐบาลนี้หันมาปฏิรูปโครงการจำนำ หรือประกันราคาข้าวทุกเมล็ดมาใช้เป็นเครื่องมือที่ช่วยชาวนาบริหารความเสี่ยง โดยกำหนดราคาจำนำหรือราคารับซื้อที่ใกล้เคียงกับราคาตลาดโลก นโยบายจำนำหรือประกันราคาข้าวทุกเมล็ดของรัฐบาลนี้ ก็จะกลายเป็นนโยบายใหม่ที่ชาวนาและเกษตรกรอื่นๆ สามารถใช้เป็นเครื่องมือในการลดความเสี่ยงในปีที่ราคาตกต่ำกว่าปกติได้