ก่อนเกิดการทำแผนที่สยาม (ตอนที่สามสิบเอ็ด): การดึงอำนาจนิติบัญญัติผ่านการตั้งสภาที่ปรึกษาฯ

โดย...ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร

*****************

อย่างที่ได้กล่าวไปแล้วว่า การเมืองในช่วงต้นรัชกาลที่ห้าดำเนินไปภายใต้สมการทางการเมืองของกลุ่มการเมืองสามกลุ่ม อันได้แก่ กลุ่มที่ใช้ชื่อว่า “สยามหนุ่ม” อันเป็นกลุ่มของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว และถึงแม้ว่าจะสมาชิกในกลุ่มส่วนใหญ่จะเป็นเจ้านายและขุนนางรุ่นหนุ่ม แต่ก็มีเจ้านายและขุนนางในวัยอาวุโสด้วย อีกกลุ่มคือกลุ่มอนุรักษ์นิยม ที่อยู่ภายใต้สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์

และแม้ว่าจะถูกเรียกว่ากลุ่มอนุรักษ์นิยม แต่ก็รับแนวคิดและวิทยาการสมัยใหม่ตะวันตก เพียงแต่ไม่ต้องการให้มีการปรับเปลี่ยนอะไรมากจนกระทบสัมพันธภาพทางอำนาจที่กลุ่มของตนเป็นฝ่ายได้เปรียบเหนือกลุ่มอื่นๆ ส่วนกลุ่มที่สามคือกลุ่มวังหน้าที่มีกรมพระราชวังบวรวิไชยชาญเป็นผู้นำ ซึ่งตัวกรมพระราชวังบวรฯเองก็เป็นคนสมัยใหม่และมีความรู้วิทยาการตะวันตกเป็นอย่างดี

เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระชนมายุครบยี่สิบพรรษา และผ่านพระราชพิธีบรมราชาภิเษกครั้งที่สอง พระองค์และกลุ่มสยามหนุ่มได้เริ่มปรับสมการทางการเมืองที่เป็นอยู่ โดยมีเป้าหมายเพื่อดึงอำนาจกลับมาที่พระมหากษัตริย์และปรับปรุงประเทศให้ทันสมัยเพื่อรับมือการพยายามแทรกแซงจากมหาอำนาจตะวันตก และพระราโชบายแรกที่พระองค์ทรงเริ่มในพิธีบรมราชาภิเษกก็คือ การยกเลิกการหมอบกราบในการเข้าเฝ้า

ซึ่งภายใต้บริบทขณะนั้น นับว่าพระองค์ทรงเป็นสัญลักษณ์ของความเป็นสมัยใหม่และทำให้ต่างชาติยอมรับนิยมในพระมหากษัตริย์หนุ่ม นับว่าเป็นสัญญาณที่ดีในสายตาของต่างชาติ และนโยบายการยกเลิกการหมอบกราบในการเข้าเฝ้านี้เองน่าจะเป็นหนึ่งในพระราชกรณียกิจที่พระองค์ได้รับการยกย่องให้เป็นหนึ่งใน “the Enlightened King” หรือพระเจ้าแผ่นดินผู้ทรงภูมิปัญญาสมัยใหม่และมีหัวก้าวหน้า (progressive man) แห่งเอเชียโดยนายจอห์น แบร์เรต (John Barrett) กงสุลใหญ่สหรัฐอเมริกาประจำสยามในข้อเขียนของเขาในปี พ.ศ. 2445 โดยพระมหากษัตริย์อีกพระองค์หนึ่งที่ได้รับการยกย่องคือ จักรพรรดิแห่งญี่ปุ่น

ก่อนหน้านี้ ในยุโรป มีการใช้คำว่า “the Enlightened King” ยกย่องพระมหากษัตริย์และสมเด็จพระราชินีของประเทศในยุโรปหลายพระองค์ โดยสื่อถึงพระเจ้าแผ่นดินที่ทรงนิยมในกระแสภูมิปัญญาสมัยใหม่ (the Enlightenment) และเป็นผู้นำในการปฏิรูปประเทศในด้านต่างๆ เช่น พระเจ้าเฟดริคมหาราชแห่งปรัสเซีย พระเจ้าปีเตอร์มหาราชแห่งรัสเซีย จักรพรรดินีมาเรีย เทเรซาแห่งฮังการีและโรมาเนีย เป็นต้น

นอกจากนโยบายสมัยใหม่อย่างการยกเลิกการหมอบกราบฯ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวยังทรงประกาศพระราชบัญญัติจัดตั้งสภาสองสภาขึ้น อันได้แก่ สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินหรือ เคาน์ซิลออฟสเตท (Council of State) และสภาที่ปรึกษาราชการส่วนพระองค์หรือ ปรีวี เคาน์ซิล (Privy Council)

การปฏิบัติการของสภาที่ปรึกษาทั้งสองนี้สามารถดึงอำนาจจากฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาฯและวังหน้า พร้อมไปกับการปฏิรูปประเทศให้ทันสมัยเพื่อรับมือกันการคุกคามของตะวันตกได้อย่างไร ?

การตั้งสภาทั้งสองนี้ถือเป็นการดึงอำนาจทางการเมืองจากฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาฯผ่านการจัดตั้งองค์กรสถาบันทางการเมือง

ในการดึงพระราชอำนาจกลับมาที่พระมหากษัตริย์ มีผู้กล่าวว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯทรงเลือกใช้วิธีที่ไม่เป็นการกระทบกระทั่งตัดหรือตัดตอนผลประโยชน์ของฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาฯโดยตรงทันที แต่พระองค์ทรงใช้วิธีการดึงอำนาจนิติบัญญัติมาที่พระองค์ก่อน โดยก่อนหน้านี้ทั้งอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหารรวมศูนย์อยู่ที่ผู้สำเร็จราชการแผ่นดินและเสนาบดี แต่ผู้สำเร็จราชการฯไม่ได้สนใจที่ในอำนาจนิติบัญญัติเท่าอำนาจบริหาร ดังนั้น เมื่อพระองค์ทรงดึงหรือแยกอำนาจนิติบัญญัติออกมา ฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาฯจึงไม่ได้ใส่ใจหรือรู้ตัวว่าฝ่ายตนกำลังสูญเสียอำนาจทางการเมืองบางส่วนไป

การใช้วิธีการดึงหรือแยกอำนาจนิติบัญญัติออกมาอำนาจบริหารนี้ ผมมีสมมุติฐานว่า ฝ่ายพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯจะต้องเข้าใจหลักการอำนาจทางการเมืองตามแบบการปกครองสมัยใหม่ของตะวันตกที่แยกอำนาจทางการเมืองออกเป็นอำนาจบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการ และมีจัดองค์กรหรือสถาบันทางการเมืองที่แยกใช้อำนาจทั้งสามนี้ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจและตรวสอบถ่วงดุล (separation of power and checks and balances) และน่าจะรู้จักที่จะเปรียบเทียบการเมืองของสยามกับประเทศอื่นๆด้วย มิฉะนั้นจะไม่สามารถมองเห็นได้ว่า ในการเมืองสยาม อำนาจนิติบัญญัติไม่ได้แยกออกจากอำนาจบริหาร และการที่ฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาฯไม่ใส่ใจเดือดร้อนกับการถูกดึงอำนาจนิติบัญญัติไป อาจจะเป็นเพราะว่าไม่เข้าใจในเรื่องหลักการแยกอำนาจทางการเมืองสมัยใหม่หรือถ้าเข้าใจ แต่ไม่คิดว่าจะเป็นภัยอะไร โดยอาจจะคิดว่าอำนาจบริหารหรืออำนาจในการสั่งการก็คืออำนาจในออกกฎหมายไปในตัวอยู่แล้ว

และในความเห็นของผม เห็นว่า น่าจะเป็นเพราะการปกครองสยามขณะนั้นยังไม่เป็นระบบและไม่มีการแบ่งแยกอำนาจบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการ การเริ่มดึงอำนาจนิติบัญญัติมา จึงทำให้ฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาฯไม่ได้ใส่ใจมากนัก

หลักฐานที่ยืนยันว่าพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯทรงเข้าใจในเรื่องอำนาจทางการเมืองตามหลักการเมืองการปกครองตะวันตกสมัยใหม่และรู้จักที่จะมองการเมืองการปกครองในเชิงเปรียบเทียบคือ การที่พระองค์ทรงใช้คำว่า “ลิยิสเลตีฟ” และ “เอกเสกคิวตีฟ” และกล่าวถึงการปกครองของสยามโดยเปรียบเทียบกับประเทศอื่น ดังในพระราชดำรัสตอนหนึ่งความว่า

“....คือราชการในเมืองเรานี้ ถ้าจะเทียบกับประเทศอื่นๆ การแต่เดิมมานั้น การเอกเสกคิวตีฟกับลิยิสเลตีฟอยู่ในเจ้าแผ่นดินกับเสนาบดีโดยมาก แต่ครั้นมาเมื่อมีรีเยนซี (ผู้สำเร็จราชการฯ/ผู้เขียน) ในตอนต้น อำนาจนั้นก็อยู่แก่รีเยนต์และเสนาบดีทั้งสองอย่าง ครั้นภายหลังเมื่อเราค่อยมีอำนาจมากขึ้นตำแหน่งเอกเสกคิวตีฟนั้นเป็นที่หวงแหนของรีเยนต์และเสนาบดี แต่ลิยิสเลตีฟนั้นหาใคร่จะมีผู้ใดชอบใจไม่..”

แสดงให้เห็นว่า ฝ่ายพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯทรงใช้ความรู้และเทคนิกในทางรัฐศาสตร์ตะวันตกในการปรับสมการสัมพันธภาพทางอำนาจ โดยมีเป้าหมายสองประการควบคู่ไปในเวลาเดียวกันอย่างที่กล่าวไปข้างต้น นั่นคือ เพื่อดึงอำนาจกลับคืนมาและปฏิรูประบบราชการให้ทันสมัยเพื่อรับมือกับชาติตะวันตก แต่การเริ่มดึงอำนาจนิติบัญญัติออกมาจากฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาฯนี้จะนำไปสู่เป้าหมายในการปฏิรูปการเมืองการปกครองให้เป็นสมัยใหม่โดยจัดตั้งองค์รสถาบันการเมืองที่ใช้อำนาจทั้งสามนี้แยกออกจากกันหรือรวบไว้ที่องค์พระมหากษัตริย์เป็นสิ่งที่จะเปิดเผยให้เห็นต่อไป

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว               พระยาภาสกรวงศ์                        สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์

ในการดึงอำนาจนิติบัญญัติจากฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาฯ นำไปสู่การจัตตั้งองค์กรสถาบันทางการเมืองที่จะเป็นผู้ใช้อำนาจนี้อย่างเป็นทางการขึ้น โดยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯทรงโปรดเกล้าฯให้มีพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาทั้งสองขึ้นเมื่อวันที่ 14 มิถุนายน พ.ศ. 2417 อันได้แก่ พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตดหรือสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน และพระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิลลอร์หรือที่ปรึกษาในพระองค์ ซึ่งการตั้งองค์กรสถาบันทางการเมืองทั้งสองนี้โดยใช้กำกับตามด้วยภาษาอังกฤษย่อมสะท้อนถึงการได้รับอิทธิพลจากความรู้ทางการเมืองการปกครองของตะวันตก ดังที่มีหลักฐานว่า สภาที่ปรึกษาทั้งสองนี้ตั้งขึ้นเลียนตามอย่างประเทศอังกฤษตามคำตามคำกราบบังคมทูลของพระยาภาสกรวงศ์ (พร บุนนาค) ผู้ที่เคยไปศึกษา ณ ประเทศอังกฤษเป็นเวลาสามปี และจะเป็นการเลียนแบบตามอย่างประเทศอังกฤษจริงหรือไม่ ? จะได้ชี้ให้เห็นในตอนต่อไป

(แหล่งอ้างอิง: ไกรฤกษ์ นานา, “รัชกาลที่ ๕ เสด็จอเมริกา เกาะติดข่าวใหญ่ ประวัติศาสตร์ไทยไม่ได้บันทึก” ศิลปวัฒนธรรม ปีที่ ๔๒ ฉบับที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๖๔; ชลธิชา บุนนาค, การเสื่อมอำนาจทางการเมืองของขุนนางในสมัยรัชกาลที่ 5 (พ.ศ 2416-2435): ศึกษากรณีขุนนางตระกูลบุนนาค; พระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้จะให้เปลี่ยนแปลงการปกครอง ร.ศ. 1247 (พ.ศ. 2427). ชัยอนันต์ สมุทวนิช และ ขัตติยา กรรณสูตร; “พระราชบัญญัติสำรับเคาน์ซิลออฟสเตด คือ ที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน แลปรีวีเคาน์ซิล คือ ที่ปฤกษาในพระองค์นี้ ได้ตั้งไว้แต่ ณ วันอาทิตย์ เดือนแปด บุรพาสาธ ขึ้นค่ำหนึ่ง ปีจอฉศก จุลศักราช ๑๒๓๖ (ตรงกับวันที่ ๑๔ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๑๗) เปนปีที่ ๗ ในรัชกาลปัตยุบันนี้” รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ ๑ เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน, คณะกรรมการชำระประวัติศาสตร์ไทย สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี จัดพิมพ์เนื่องในโอกาสครบรอบ ๑๕๐ ปี พระราชสมภพในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พุทธศักราช ๒๕๔๕; ณัฐวุฒิ สุทธิสงคราม, เจ้าพระยาและสมเด็จเจ้าพระยาบางท่านในสกุลบุนนาค)