เปรียบเทียบการปฏิรูปการเมืองการปกครองญี่ปุ่น-ไทย (ตอนที่สี่): รัฐธรรมนูญญี่ปุ่น

โดย ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร            

*********************

ญี่ปุ่นกับไทยเข้าสู่การปฏิรูปทางการเมืองการปครองในช่วงไล่เลี่ยกัน อันเป็นผลจากการที่ชาติตะวันตกเดินทางเข้ามาภายใต้ยุคล่าอาณานิคม ทำให้ทั้งญี่ปุ่นและไทยต้องปรับตัวเป็นการใหญ่ดังที่ได้กล่าวไปในตอนก่อนๆ

แต่ญี่ปุ่นสามารถประกาศใช้รัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2432 (ค.ศ. 1889) ส่วนของไทยนั้น ปรากฏหลักฐานเอกสารกฎหมายที่เรียกว่า “ร่างพระราชกฤษฎีกาที่ ๑ ว่าด้วยราชประเพณีกรุงสยาม” ที่ถือได้ว่าเป็นร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย ร่างนี้ที่เป็นผลจากการริเริ่มการปฏิรูปการปกครองให้ทันสมัย แต่ไม่ได้ประกาศใช้ ซึ่งผู้เขียนได้สันนิษฐานถึงสาเหตุที่ไม่ได้ประกาศใช้ไว้ในข้อเขียนเรื่อง “การทำแผนที่ประเทศและกับร่างพระราชกฤษฎีกาที่ ๑” (https://www.posttoday.com/politic/columnist/648255)

ก่อนหน้าที่ญี่ปุ่นจะประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2432 สมเด็จพระจักรพรรดิมุตสึฮิโตะหรือที่เรียกว่า “จักรพรรดิเมจิ” ได้ประกาศปฏิญญาสร้างชาติไว้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2411 โดยสาระสำคัญคือ หนึ่ง จะให้มีการตั้งรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน สอง จะให้ประชาชนทุกชั้นร่วมมือกันปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล สาม จะให้สิทธิเสรีภาพแก่คนทุกชั้น และ สี่ จะยกเลิกวัฒนธรรมที่ล้าสมัย 

   

ทีนี้เรามาดูว่า รัฐธรรมนูญญี่ปุ่น พ.ศ. 2432 มีสาระที่สอดรับกับคำปฏิญญาดังกล่าวมากน้อยแค่ไหน โดยเฉพาะข้อที่หนึ่งของคำปฏิญญาที่ว่าจะให้มีการตั้งรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน  รัฐธรรมนูญเมจิมี 76 มาตรา และหมวดที่เกี่ยวกับรัฐสภาคือ หมวดที่สาม และมีมาตราสำคัญที่พึงกล่าวถึงอยู่สามมาตรา นั่นคือ มาตรา 33-35

มาตรา 33 กำหนดให้รัฐสภาแห่งจักรวรรดิ (the Imperial Diet) ประกอบไปด้วยสองสภา นั่นคือ สภาะสูงและสภาตัวแทน มาตรา 34 กำหนดให้สมาชิกสภาสูงมาจากสมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์ของจักรพรรดิและและจากสมาชิกอภิชนชนชั้นสูงและจากบุคคลที่ได้รับการเสนอชื่อโดยจักรพรรดิ  มาตรา 33 กำหนดให้สภาตัวแทนมาจากสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ตามกฎหมายที่ว่าด้วยการเลือกตั้ง  จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับแรกของญี่ปุ่นเลือกใช้ระบบสองสภา และสมาชิกสภาสูงไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่มาจากชนชั้นสูง อันประกอบไปด้วย เจ้า อภิชนและบุคคลที่ผู้เขียนสันนิษฐานว่า อาจจะไม่ได้เป็นเจ้าหรือชนชั้นสูง แต่ได้รับการเสนอชื่อโดยจักรพรรดิ  ซึ่งการมีสภาสูงในลักษณะนี้ ญี่ปุ่นกำหนดตามตัวแบบของรัฐสภาของประเทศต่างๆในยุโรปที่มีสถาบันพระมหากษัตริย์ และให้สมาชิกสภาสูงเชื่อมโยงกับพวกเจ้านายและอภิชนที่ถือเป็นกลุ่มคนหรือชนชั้น/ฐานันดรที่มีอำนาจมาก่อนหน้านั้น และอย่างที่สันนิษฐานไปว่าอาจจะมีบุคคลที่ไม่ได้เป็นเจ้าหรืออภิชนเป็นสมาชิกสภาสูงได้ หากจักรพรรดิเสนอชื่อ ซึ่งก็อาจจะเป็นบุคคลจากกลุ่มเจ้าหรืออภิชนด้วย แต่ไม่ได้เข้ามาเป็นสมาชิกตามระเบียบที่กำหนดไว้ แต่ให้จักรพรรดิมีอิสระที่จะเสนอชื่อได้ ซึ่งเข้าใจว่าน่าจะเป็นบุคคลที่มีความรู้และประสบการณ์ความสามารถ

ส่วนสภาตัวแทนหรือสภาล่างนี้ ให้ประชาชนเป็นผู้เลือก ซึ่งตามกฎหมายเลือกตั้งได้กำหนดให้ผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งคือพลเมืองเพศชายที่มีทรัพย์สินตามเกณฑ์ที่กำหนดไว้ การกำหนดให้เฉพาะพลเมืองเพศชายที่มีทรัพย์สินตามเกณฑ์ที่กำหนดไว้เท่านั้นถึงจะมีสิทธิ์เลือกตั้งนี้ เห็นได้ชัดว่าญี่ปุ่นตามแบบรัฐธรรมนูญของประเทศในยุโรปทั้งที่มีและไม่มีสถาบันพระมหากษัตริย์ เหตุผลที่สิทธิเลือกตั้งบุคคลเข้าไปดำรงตำแหน่งในสภาล่างจำกัดอยู่แต่เฉพาะพลเมืองเพศชายที่มีทรัพย์สินตามเกณฑ์คือ การให้ความสำคัญกับหลักการที่ว่า การใช้สิทธิ์เสรีภาพทางการเมืองตั้งอยู่บนพื้นฐานของความมีอิสระทางเศรษฐกิจ มิฉะนั้นแล้ว การใช้สิทธิ์เสรีภาพในการเลือกตั้งจะถูกครอบงำจากผู้เป็นเจ้าที่ดิน เจ้าของกิจการ เจ้านายและผู้มีอิทธิพลทางเศรษฐกิจอื่นๆ  และในอดีต ผู้ชายคือหัวหน้าครอบครัวและเป็นผู้สืบกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรือเป็นผู้ประกอบการต่างๆภายใต้โครงสร้างสังคมการเมืองที่ผู้ชายเป็นใหญ่

การกำหนดสิทธิ์เลือกตั้งในลักษณะที่จำกัดนี้พบได้ในอังกฤษ สวีเดนและเดนมาร์ก ฯลฯ แม้หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว ก็ยังคงใช้หลักการที่ว่านี้ต่อเนื่องมาจนมีการแก้ไขปลี่ยนแปลงไปตามพัฒนาการของเศรษฐกิจสังคมและการเมือง

ส่วนของไทยนั้น แม้ว่าจะเริ่มมีการรับรู้คำว่า “ปาลิเมนต์” ครั้งแรกในสมัยรัชกาลที่สี่ แต่ยังไม่มีกระแสริเริ่มการปฏิรูปการปกครองที่ชัดเจน  แต่การริเริ่มปฏิรูปการปกครองเริ่มชัดเจนในสมัยรัชกาลที่ห้า โดยคณะบุคคลที่ประกอบไปด้วยเจ้านาย ขุนนางและข้าราชการรวมทั้งสิ้น 4 พระองค์และ 7 คน-----อันได้แก่ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระนเรศร์วรฤทธิ์  พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหมื่นพิทยลาภพฤฒิธาดา สมเด็จฯกรมพระสวัสดิวัฒนวิศิษฏ์ พระองค์เจ้าปฤษฎางค์  นายนกแก้ว คชเสนี (ยศครั้งหลังสุดเป็นพระยามหาโยธา) หลวงเดชนายเวร (สุ่น สาตราภัย) (ยศครั้งหลังสุดเป็นพระยาอภัยพิพิธ)  บุศย์ เพ็ญกุล (ยศครั้งหลังสุดเป็นจมื่นไวยวรนาถ)  ขุนปฏิภาณพิจิตร (หรุ่น) หลวงวิเสศสาลี (นาค)  นายเปลี่ยน สัปเลฟเตอร์แนนต์สะอาด----ได้กราบบังคมทูลถวายความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงราชการแผ่นดินขึ้นในปี พ.ศ. 2427 โดยมีใจความสำคัญคือ ให้มีรัฐธรรมนูญ (ขณะนั้น ยังใช้ทับศัพท์ว่า “คอนสติติวชั่น”)  และการให้มีการใช้รัฐธรรมนูญ ก็ย่อมหมายถึงความต้องการให้ปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (คอนสติตัวชั่นแนลโมนากี)         

     

       

ในคำกราบบังคมทูลมีความตอนหนึ่งให้เหตุผลว่า ประเทศจะเจริญรุ่งเรือง จะต้องเปลี่ยนแปลง “ให้เป็นประเพณี ฤาคอนสติตัวชั่นใหม่ตามทางชาวยุโรป ฤาให้ใกล้ทางยุโรปที่สุดที่จะเป็นไปได้ เหมือนดังเมืองญี่ปุ่นซึ่งเป็นประเทศเดียวในตะวันออกที่ได้เดินทางยุโรปมาแล้ว”  จะเห็นได้ว่า คณะบุคคลดังกล่าวเห็นว่า ญี่ปุ่นได้เดินหน้าตามแบบฝรั่งเป็นชาติแรกไปแล้วในตะวันออก ซึ่งแม้ว่าในปีที่คณะบุคคลกราบบังคมทูลถวายความเห็นคือ พ.ศ. 2427 เป็นเวลา 5 ปีก่อนที่ญี่ปุ่นจะประกาศใช้รัฐธรรมนูญเมจิ แต่คณะบุคคลคงได้ติดตามข่าวคราวเกี่ยวกับการประกาศปฏิญญาสร้างชาติของสมเด็จพระจักรพรรดิในปี พ.ศ. 2411 ซึ่งเป็นปีเดียวกันกับที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จขึ้นครองราชย์ ซึ่งขณะนั้นทรงพระชนมายุเพียง 15 พรรษาเท่านั้น จึงจำเป็นต้องมีผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน ซึ่งก็คือ สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) นั่นคือ “พระองค์ยังทรงทำอะไรไม่ได้มาก”

แม้ว่า คณะบุคคลจะเสนอให้ปฏิรูปการปกครองให้มีรัฐธรรมนูญ หรือให้พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ (ซึ่งประเด็นนี้ยังสับสนอยู่ เพราะแม้ว่าจะใช้คำว่า คอนสติติวชั่นโมนากี แต่ก็ต้องการให้พระมหากษัตริย์ทรงพระราชอำนาจเด็ดขาด ดังที่ปรากฎในมาตราที่ ๒ ของร่างพระราชกฤษฎีกาที่ ๑  ว่าด้วยราชประเพณีกรุงสยาม:  “พระเจ้าแผ่นดินย่อมมีพระราชอาญาสิทธิ์เด็ดขาดโดยพระราชหฤทัย ไม่มีสิ่งใดยิ่งขึ้นไปกว่าอีกแล้ว”)   แต่ในคำกราบบังคมทูลของคณะบุคคลดังกล่าวได้ย้ำว่า แม้ว่าพวกเขาจะต้องการให้มีรัฐธรรมนูญ แต่ “ข้าพระพุทธเจ้าต้องกราบบังคมทูลพระกรุณาให้ละเอียดขึ้นอีกว่า  ทางที่ข้าพระพุทธเจ้ากราบบังคมทูลพระกรุณาว่าเป็นคอนสติติวชั่นยุโรปนั้น หาได้ประสงค์ที่จะให้มีปาลิเมนต์ในเวลานี้ไม่”  นั่นคือ แม้ว่าจะปรารถนาให้มีรัฐธรรมนูญตามยุโรปหรือตามทางที่ญี่ปุ่นเดินตามยุโรป แต่คณะบุคคลเห็นว่า ยังไม่สมควรจะให้มีรัฐสภาในเวลานั้น

และนี่คือความแตกต่างประการหนึ่งระหว่างการปฏิรูปการเมืองการปกครองของญี่ปุ่นกับของไทย ฝ่ายหนึ่งเห็นว่ามีรัฐสภาได้  อีกฝ่ายเห็นว่า ยังไม่สมควรมี

อะไรคือเหตุผลหรือปัจจัยที่ทำให้ญี่ปุ่นเห็นว่าประเทศตนพร้อมที่จะมีรัฐสภาตามแบบยุโรป ส่วนของไทยอะไรคือเหตุผลที่ไม่พร้อม.....โปรดติดตามตอนต่อไปครับ

(เอกสารที่ใช้ได้แก่ John M. Maki, “The Japanese Constitutional Style,”  Washington Law Review, Volume 43 Number 5 Symposium on the Japanese Constitution, 6-1-1968  และ คำกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงระเบียบราชการแผ่นดิน ร.ศ. ๑๐๓ จาก เอกสารการเมืองการปกครองไทย รวบรวมโดย ชัยอนันต์ สมุทวนิช และ ขัตติยา กรรณสูต (2518) และ พระราชพงศาวดาร กรุงรัตนโกสินท์ รัชกาลที่ 5 พระนิพนธ์ สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ (2555))