ประชาธิปไตยโดยตรง

โดย...ภุมรัตน ทักษาดิพงศ์

************

การอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลโดยมีการลงมติผ่านไปแล้ว ทุกอย่างเป็นไปตามที่คาดและตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ที่ให้ฝ่ายค้านคอยตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล รัฐบาลมีโอกาสชี้แจงผลการทำงานให้ฝ่ายค้านได้รับทราบ โดยมีทั้งสองฝ่ายนอกจากจะอภิปรายตอบโต้ชี้แจงกันในสภาและเพื่อคะแนนเสียงแพ้ชนะกันในสภาแล้ว ยังมีประชาชนที่อยู่นอกสภาเป็นผู้ตัดสินด้วยคะแนนนิยมที่ไม่ใช่คะแนนเสียง

ครั้งนี้มาใหม่ คือ ส.ส.ทั้งพรรคฝ่ายค้านและพรรคร่วมรัฐบาลขอแก้ไขกติกาใหญ่ของประเทศเสียเลย นั่นคือ การขอแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2560 ซึ่งผ่านการลงประชามติและได้รับความเห็นชอบด้วยเสียงข้างมากร้อยละ 60 ต่อ 40 ของผู้ใช้สิทธิออกเสียง

จะเรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนอีกฉบับหนึ่งก็คงไม่ผิด แต่เป็นประชาชนที่ไม่ค่อยรู้เรื่องและเข้าใจรัฐธรรมนูญนัก เพราะฉะนั้น เวลาจะมีการลงประชามติรับรอง แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ จึงต้องให้การศึกษา ชี้แจง ทำความเข้าใจในประเด็นนั้น ๆ จนเชื่อว่าประชาชนส่วนใหญ่เข้าใจพอสมควรในประเด็นที่ต้องการแก้ไข

สิ่งหนึ่งที่ต้องยอมรับคือ มีประชาชนสักกี่เปอร์เซ็นต์ที่อ่านรัฐธรรมนูญจนจบ และกี่เปอร์เซ็นต์ของผู้อ่านเข้าใจรัฐธรรมนูญดีพอควร เพราะประชาชนต้องทำมาหากินซึ่งเป็นปัญหาเฉพาะหน้า แม้แต่คนที่มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรง เช่น สมาชิกรัฐสภา คณะรัฐมนตรี องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกลไกสำคัญในการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ ก็คงต้องอ่านซ้ำหลายๆเที่ยว แต่ก็ไม่มีหลักประกันว่าจะเข้าใจทั้งหมด และที่เข้าใจนั้นเข้าใจถูกต้องหรือไม่ ส่วนประชาชนอย่างเราๆท่านๆ ที่ศาลรัฐธรรมนูญสถาปนาให้เป็น “องค์อธิปัตย์” คงไม่ได้อ่านกัน เพราะถือว่ามีคนอ่านและทำแทนอยู่แล้ว

นักการเมืองบางคนอ้างว่าตนเองเป็น “องค์อธิปัตย์” หรือเป็นตัวแทนของประชาชนอันเป็นองค์อธิปัตย์ตัวจริงให้มาทำหน้าที่แทนประชาชน ศาลรัฐธรรมนูญเคยมีคำวินิจฉัยซึ่งเป็นที่เข้าใจได้ว่า ประชาชนคือองค์อธิปัตย์ การจะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต้องไปถามประชาชนซึ่งเป็นองค์อธิปัตย์เสียก่อน ส่วน ประชาชนก็สงสัยว่า ที่ว่าเราเป็นองค์อธิปัตย์นั้น องค์อธิปัตย์ต้องทำอะไรบ้าง

คำนี้เพิ่งจะมาพูดและแพร่หลายกันในหมู่นักรัฐศาสตร์ นักศึกษารัฐศาสตร์ก็เรียนรู้บ้างไม่รู้บ้าง นักการเมืองก็อ้างไปข้างๆคู ๆ เรื่องนี้ต้องเขียนกันยาวและต้องย้อนหลังไปตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง

วิกีพีเดีย ให้คำจำกัดความของคำว่า “ อธิปัตย์ ” และ “ อธิปไตย “ คือ อำนาจสูงสุดของรัฐที่จะใช้บังคับบัญชาภายในอาณาเขตของตน มาจากคำว่า “ อาธิปเตยย “ ( ความเป็นใหญ่ ) และ “องค์อธิปัตย์” ว่า “ ผู้มีอำนาจสูงสุดของรัฐ ในประเทศไทย หมายถึงพระมหากษัตริย์ “

ประโยคหนึ่งที่เขียนไว้ตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2475 คือ “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” (มาตรา 1) และแก้ไขในรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกันเป็น “อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวไทย” ต่อมา รัฐธรรมนูญปี 2492 ตัดคำว่า “ย่อม” ออก เหลือเพียง “อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย” ในปี 2540 ซึ่งเป็นยุคประชาธิปไตยเฟื่องฟู คณะผู้ร่างอ้างว่าประชาชนไม่ต้องการคำว่า “มาจาก” แต่ต้องการให้ระบุชัด ๆ ว่า ประชาชนเป็นเจ้าของ ดังนั้น รัฐธรรมนูญปี 2540 จึงเขียนไว้ว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย” และใช้มาจนถึงรัฐธรรมนูญปี 2560

เชื่อว่า ประชาชนซึ่งถูกสถาปนาว่าเป็นทั้ง “องค์อธิปัตย์” และเป็น”เจ้าของอำนาจอธิปไตย” คงสงสัยว่า องค์อธิปัตย์และอำนาจอธิปไตยนั้น รูปร่างหน้าตาเป็นอย่างไร แล้วประชาชนเช่นพวกเราๆท่านๆ ที่เขาให้เป็นองค์อธิปัตย์จะต้องทำอะไรบ้าง “อำนาจอธิปไตย”ที่ประชาชนเป็นเจ้าของนั้นรูปร่างหน้าตาเป็นอย่างไร อยู่ตรงไหน จะไปหาได้ที่ไหน

หรือเป็นเพียง “นามธรรม” ที่ไม่มีรูปร่าง แตะต้องไม่ได้

เมื่อย้อนไปศึกษาตั้งแต่เริ่มต้น รัฐธรรมนูญปี 2475 มาตรา 2 ระบุว่า “ ให้บุคคลและคณะบุคคลดังจะกล่าวต่อไปนี้เป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎรตามที่จะไดกล่าวต่อไปในรัฐธรรมนูญ คือ (1) กษัตริย์ (2) สภาผู้แทนราษฎร (3) คณะกรรมการราษฎร (4) ศาล ในรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกัน มาตรา 6 พระมหากษัตรย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติโดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร ต่อมารัฐธรรมนูญ มาตรา 7 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี มาตรา 8 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาลที่ได้ตั้งขึ้นตามกฎหมาย

และยึดถือเป็นหลักตลอดมาแม้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในเวลาต่อมาอีกหลายครั้งก็ตาม

สรุปได้ว่า อำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ มาจากประชาชน และย้ำในเวลาต่อมาว่าอำนาจอธิปไตยนี้ไม่ใช่แค่มาจากประชาชนเท่านั้น แต่ให้สะใจไปเลยว่า “เป็นของ” ประชาชน ใครจะมาแย่งไปไม่ได้

แต่ประชาชนคนไทยตั้งแต่สิบกว่าล้านคนในปี 2475 จนถึง 68 ล้านคนในปัจจุบัน หากทุกคนจะใช้อำนาจดังกล่าวในการออกกฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย การวินิจฉัยว่าใครทำถูกทำผิดกฎหมาย คงทำไม่ได้ หรือหากอยากจะทำ บ้านเมืองคงปั่นป่วนน่าดู และคงวุ่นวายพิลึกอาจถึงกับเกิดจลาจลได้ เพราะคนกลุ่มนี้จะเอาอย่างนี้ คนอีกกลุ่มจะเอาอย่างโน้น คงทะเลาะกันหรือยกพวกตีกันตาย

แล้วประชาชนจะให้ใครในประเทศนี้ใช้อำนาจแทน สุดท้าย ก็มองเห็นว่ามีแต่พระมหากษัตริยืเท่านั้นซึ่งมีคุณูปการอย่างใหญ่หลวงแก่ประเทศและประชาชน ทรงสร้าง พัฒนาและรักษา ป้องกันบ้านเมืองนี้ให้คนไทยและลูกหลายอยู่กินกันอย่างสุขสบายมาถึงปัจจุบัน แต่จะให้พระมหากษัตริย์พระองค์เดียวมาปกครองและบริหารประเทศแบบสมัยก่อนคงไม่ได้ เพราะนอกจากประชากรเพิ่มจำนวนมากขึ้น ปัญหาของบ้านเมืองก็มีความวุ่นวายสลับซับซ้อนมากขึ้นทุกที

ด้วยเหตุนี้ จึงต้องมีคณะบุคคลใช้อำนาจอธิปไตยไตยแทนพระมหากษัตริยตามวิธีการซึ่งกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ปี 2475 จนถึงฉบับปี 2560 ซึ่งระบุไว้ชัดเจนให้พระมหากษัตริย์ใช้อำนาจนิติบัญญัติผ่านรัฐสภา อำนาจบริหารผ่านคณะรัฐมนตรี และอำนาจตุลาการผ่านศาล ดังนั้น ก่อนที่สมาชิกรัฐสภาปฏิบัติหน้าที่ก็ต้องปฏิญานตนต่อพระบรมฉายาลักษณ์ที่ติดอยู่เหน้อที่นั่งประธาน คณะรัฐมนตรีก่อนปฏิบัติหน้าที่ต้องเข้าเฝ้าถวายสัตย์ปฏิญญานตน และรับฟังพระบรมราโชวาท ผู้พิพากษาและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญก่อนปฏิบัติหน้าที่ต้องเข้าถวายสัตย์ปฏิญานก่อน ที่จะปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธย

ส่วนวิธีการได้มาคณะบุคคลซึ่งเป็นตัวแทนใช้อำนาจทั้งสาม ให้เป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ เช่น สภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้ง วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งหรือผสม รัฐบาลมาจากพรรคที่มีเสียงข้างมากในสภา ตุลาการมาจากการแต่งตั้งซึ่งเป็นวิธีการที่เหมาะสมที่สุดสำหรับประเทศไทย

แม้จะไม่เขียนไว้โดยตรง แต่เป็นที่เข้าใจว่า ประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยได้ถวายอำนาจนี้ให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้แทนตนผ่านทางกลุ่มบุคคลต่าง ๆ ตามวิธีการที่กำหนด ไว้ในรัฐธรรมนูญ

บางคนอาจสงสัยว่า ทำไมประชาชนจึงถวายอำนาจอธิปไตยที่ตนเป็นเจ้าของให้กับพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นประมุขของประเทศ ก็เพราะเหตุผลทางประวัติศาสตร์จนถึงปัจจุบัน ที่พระมหากษัตริย์ทรงสร้างชาติบ้านเมือง ปกป้องบ้านเมืองจากการรุกรานของสัตรู ทรงทะนุบำรุงบ้านเมืองให้ประชาชนกินดีอยู่ดี จีงไม่แปลกใจที่ว่า ตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติม 2502 มาตรา 2 กำหนดไห้ “ พระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข และดำรงตำแหน่งจอมทัพไทย “ เพราะสมัยก่อนนั้น กษัตริย์ต้องนำทัพในการต่อสู้กับข้าศึกสัตรูในการปกป้องและขยายพระราชอาณาเขต “ และกำหนดมาตรการปกป้องคุ้มครองพระประมุขไว้อย่างชัดเจน “

พระมหากษัตริย์มิได้ใช้พระราชอำนาจนั้นโดยพระองค์เอง แต่ใช้อำนาจที่ประชาชนถวายให้ผ่านคณะบุคคลต่าง ๆ เช่น อำนาจนิติบัญญัติผ่านทางรัฐสภา อำนาจบริหารผ่านทางคณะรัฐมนตรี และอำนาจตุลาการผ่านทางตุลาการ

เป็นไปตามหลักการการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งเป็น “รูปแบบการปกครอง” ที่คนไทยคิดว่าเหมาะสมที่สุดสำหรับประเทศไทยหลังจากที่ใช้มันแล้ว 88 ปี โดยมีการพัฒนาและปรับปรุงให้เข้ากับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป เพราะฉะนั้น จึงมีการตั้งเงื่อนไขไว้ว่า จะแก้ไขเพิ่มเติมอะไรก็ได้หากเสียงส่วนใหญ่เห็นด้วย แต่ไม่ใช่เปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง และรูปแบบของรัฐ ซึ่งเป็นรัฐเดี่ยว

ยืนยันว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญปี 2560สามารถทำได้ และรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ได้กำหนดวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมไว้เรียบร้อย แล้วว่า อะไรที่แก้ได้ อะไรที่แก้ไม่ได้ วิธีการแก้ไขเพิ่มเติม โดยบอกรายละเอียดไว้หมด

ความมุ่งหมายของหมวด 15 ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญปี 2560 ไม่ได้ต้องการให้ยกเลิกทั้งหมดและร่างขึ้นใหม่ จะแก้ไขหมวดไหน มาตราไหนก็ว่ากันไป แม้แต่ใน ข้อบังคับการประชุมของรัฐสภา ก็ระบุไว้ชัดเจนว่า " การแก้ไขเพิ่มเติม หรือการยกเลิกมาตราใด ๆ ของรัฐธรรมนูญ ให้ระบุมาตราที่ต้องการแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกไว้ในหลักการ หรือจะระบุไว้ในเหตุผลด้วยก็ได้"

วัตถุประสงค์สำคัญของบทความนี้ เพียงต้องการสื่อไปถึงผู้เกี่ยวข้องว่า เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ผ่านการลงประชามติของประชาชนด้วยคะแนนแตกต่างกันมากถึง 60:40 ดังนั้น การจะแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนปี 2560 ในเรื่องใด ก็ต้องกลับไปถามประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตยโดยที่เห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับนี้เสียก่อน ยืนยันอีกครั้งว่า รัฐธรรมนูญทุกฉบับสามารถแก้ไขเพิ่มเติมได้ แต่ถ้าฉบับใดผ่านการลงประชามติ ก็ควรกลับไปถามประชาชนที่เป็น “องค์อธิปัตย์” ตัวจริงเสียงจริง ว่าจะให้แก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่อย่างไร และเมื่อแก้ไขเพิ่มเติมแล้ว ก็ต้องไปถามประชาชนอีกครั้งว่าแก้อย่างนี้ ประชาชนจะเห็นด้วยหรือไม่

ไม่เช่นนั้น ไม่ว่ารัฐธรรมนูญจะถูกร่างมาดีเพียงใด หากไม่ถูกใจนักการเมือง ๆ ก็ยกเลิกแล้วตั้ง ส.ส.ร.เขียนใหม่ แล้วบ้านเมืองจะเดินหน้ากันได้อย่างไร

นี่คือประชาธิปไตยทางตรง เมื่อมีเรื่องสำคัญเกี่ยวกับบ้านเมือง ประชาชนต้องการตัดสินด้วยตัวเองโดยไม่ต้องผ่านผู้แทน