ธรณีนี่นี้ใครครอง (๗): ประวัติสิทธิในการใช้ประโยชน์จากที่ดินในภาคเกษตรกรรม ในประเทศไทย (ต่อ)

โดย...ดร.ธันยพร จันทร์กระจ่าง

สัปดาห์นี้ ดร.ธันยพร จันทร์กระจ่าง ยังคงมาเป็นแขกรับเชิญของคอลัมน์นี้ต่อจากสัปดาห์ก่อนๆ อาจารย์เสนอไว้ ดังนี้ค่ะ

“ในสัปดาห์นี้ เราจะมาพูดคุยกันถึงประวัติสิทธิในที่ดินทำกินในภาคเกษตรกรรมในประเทศไทยกันต่อจากฉบับที่แล้วนะคะ หากท่านผู้อ่านยังจำได้ ในสัปดาห์ที่แล้วเราทิ้งท้ายกันไว้ว่า แล้วเกิดอะไรขึ้นกับสิทธิในที่ดินของประเทศไทยในเวลาต่อมาใช่ไหมคะ สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือในปี พ.ศ. 2444 เราได้มีการออกโฉนดที่ดิน ที่ให้สิทธิโดยเต็มในการใช้ การกีดกันผู้ใช้อื่นและการซื้อขายถ่ายโอนและมีการทำรังวัด จดบันทึกเป็นลายลักษณ์อักษรตามแบบอย่างชาติตะวันตก ขึ้นเป็นครั้งแรกค่ะ เพราะเหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น?

ถึงแม้ว่าจากการประมาณค่าในงานวิจัยของ Larry Sternstein และข้อมูลจากการสำรวจประชากร ชี้ให้เห็นว่าประชากรในเขตกรุงเทพมหานครและลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยารอบๆ นั้น มีการเติบโตขึ้นจากประมาณ 5 แสนคน ในช่วงปี พ.ศ. 2353 เป็นประมาณ 1.4 ล้านคน ในช่วงปี พ.ศ. 2463 แต่การเติบโตนี้ก็ยังมิได้ทำให้เกิดการเพิ่มความหนาแน่นของประชากรมากเพียงพอที่จะทำให้มูลค่าของผืนดินที่อาศัยอยู่นั้นสูงขึ้น หรือทำให้เกิดปัญหาการแก่งแย่งที่อยู่อาศัยและที่ทำมาหากินค่ะ แล้วปัจจัยใดกันเล่าที่เป็นเหตุให้ประเทศไทยของเราในสมัยนั้น เปลี่ยนกติกาการครอบครองที่ดิน?

สมมติฐานแรก ที่นักเศรษฐศาสตร์ อย่างเช่น David Feeny ตั้งไว้ก็คือ การเปิดการค้าที่เสรีมากขึ้นกับชาติตะวันตก ที่สืบเนื่องมาจากการลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงกับสหราชอาณาจักร ในปี พ.ศ. 2398 และสนธิสัญญาอื่นๆ ที่ตามมา กับประเทศยุโรปชาติอื่นๆ รวมไปถึงญี่ปุ่นและสหรัฐ ทำให้ความต้องการสินค้าที่ประเทศไทยในตลาดโลกมีความได้เปรียบในการผลิต โดยเฉพาะข้าวสูงขึ้นอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน ข้าวที่เคยเป็นเพียงพืชอาหารที่ใช้ในการดำรงชีพของประชากรในประเทศ ได้กลายมาเป็นพืชเศรษฐกิจที่ใช้ในการส่งออก เหตุนี้ส่งผลให้ปัจจัยหลักที่ใช้ในการผลิตข้าว ซึ่งก็คือ ผืนดิน มีมูลค่ามากขึ้นตามไปด้วยค่ะ เมื่อผืนแผ่นดินโดยเฉพาะผืนดินในเขตที่ลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยารอบๆ กรุงเทพมหานคร ที่เหมาะสมแก่การปลูกข้าวมีมูลค่ามากขึ้น มีค่าควรแก่การจับจองและถือครองมากขึ้น ก็ดูเหมือนว่ากฎกติกาที่เกี่ยวข้องกับการถือครองนั้นก็ต้องมีความชัดเจน และครอบคลุมสิทธิในแง่มุมต่างๆ มากขึ้นตามไปด้วยนั่นเอง

ถ้าหากสมมติฐานแรกนี้ สามารถอธิบายการชะลอตัว และความล่าช้าในการออกโฉนดที่ดินของประเทศไทยในช่วงเวลาหลังปี พ.ศ. 2452 ได้ด้วย บทความในสัปดาห์นี้ก็คงจบเพียงแค่นี้ค่ะ ทว่าตามสมมติฐานแรก ความต้องการข้าวจากตลาดโลกและการส่งออกข้าวที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ควรจะส่งผลให้มีการออกโฉนดที่ดินอย่างต่อเนื่อง เพราะมูลค่าของผืนดินที่เพิ่มขึ้น แต่กลับไม่เป็นไปตามนั้น เมื่อเราพิจารณาจากเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นหลังปี พ.ศ. 2452

ดังนั้น นักรัฐศาสตร์ที่สนใจในเรื่องของภูมิรัฐศาสตร์ อย่าง Tomas Larsson จึงได้ตั้งสมมติฐานที่สองขึ้นค่ะ สมมติฐานนั้นก็คือ การที่ประเทศไทยในสมัยนั้นเปลี่ยนมาใช้กฎกติกาที่เกี่ยวข้องกับการถือครองที่ดินมาเป็นแบบตะวันตกที่ให้สิทธิโดยเต็ม มีการทำรังวัดและออกโฉนดให้แก่รายบุคคลนั้น มิใช่เป็นการสืบเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงทางสภาพทางเศรษฐกิจแต่เพียงถ่ายเดียว หากแต่สืบเนื่องมาจาก ความต้องการที่จะใช้กติกาใหม่นี้เป็นเครื่องมือเพื่อการดำรงไว้ซึ่งเอกราชของประเทศ ที่ถูกคุกคามจากสหราชอาณาจักรและฝรั่งเศสในสมัยนั้นด้วยค่ะ

สนธิสัญญาเบาว์ริงและสนธิสัญญาต่างๆ ที่ทำกับประเทศอื่นๆ ที่ตามมานั้น นอกจากจะเปิดประตูการค้าของประเทศไทยกับต่างประเทศให้มีความเสรีมากขึ้นแล้ว ยังอนุญาตให้ชาวต่างชาติมีสิทธิถือครองที่ดินในเมืองไทยด้วยค่ะ เขตที่ชาวต่างชาติเป็นเจ้าของที่ดินนั้น ก็ต้องถูกปฏิบัติเสมือนเป็นดินแดนในประเทศของเขาเอง กล่าวคือ กฎและกติกาข้อบังคับต่างๆ ของประเทศไทย จะนำมาใช้บนผืนแผ่นดินเหล่านั้นมิได้ การสูญเสียสิทธิสภาพนอกอาณาเขตบนผืนแผ่นดินไทยให้แก่ชาวต่างชาติจากประเทศที่กำลังล่าอาณานิคมอยู่ในภูมิภาคในขณะนั้น จึงทำให้รัฐบาลไทยกังวลเป็นอย่างมากว่า อาจนำมาสู่การรุกล้ำทางอำนาจอธิปไตย และทำให้ประเทศไทยต้องตกเป็นประเทศในอาณานิคมในที่สุดค่ะ

พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงเคยมีพระราชดำรัสในเรื่องนี้ว่า ถึงแม้ว่าการเข้ามาถือครองที่ดินของชาวตะวันตกจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อประเทศไทย ในการเปลี่ยนดินแดนที่รกร้างว่างเปล่าให้เป็นเทือกสวนไร่นา ด้วยการใช้ความสามารถและเทคโนโลยีที่ชาวตะวันตกมี และอีกทั้งยังสามารถเพิ่มรายได้และการจ้างงานของประชาชนชาวไทย จากประสบการณ์ของประเทศอื่นๆ ที่ตกเป็นประเทศอาณานิคมชี้ให้เห็นว่า ความแตกต่างโดยเฉพาะในเรื่องวัฒนธรรมนั้น อาจนำไปสู่ความขัดแย้งระหว่างคนไทยกับนายจ้างชาวต่างชาติได้โดยง่าย และในสถานการณ์การเมืองระหว่างประเทศในขณะนั้น ความขัดแย้งอาจถูกนำมาเป็นข้ออ้าง ให้สหราชอาณาจักรหรือฝรั่งเศส เข้ามาใช้กำลังทางทหารในประเทศไทยเพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง และอาจทำให้ลุกลามไปถึงการสูญเสียอธิปไตยและเอกราชของประเทศไทย

แล้วกฎกติกาใหม่ในการถือครองผืนดินและการออกโฉนดที่ดิน จะช่วยประเทศไทยของเราในการดำรงไว้ซึ่งเอกราชได้อย่างไร แล้วสมมติฐานที่สอง จาก Tomas Larsson จะสามารถอธิบายทั้งการเริ่มใช้โฉนดที่ดินและการชะลอตัวของการออกโฉนดที่ดินในเวลาต่อมาได้หรือไม่ เรามาติดตามกันต่อในสัปดาห์หน้านะคะ”