จัดระบบลงทุนโครงสร้างพื้นฐานคุ้มค่าคุ้มเงินไม่สูญเปล่า

ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจโลกที่ยังไม่ฟื้นตัวจากวิกฤตอย่างเต็มที่ หนึ่งในคำแนะนำที่ธนาคารโลก (เวิลด์แบงก์)

โดย...พันธสิทธิ เจริญพาณิชย์พันธ์

ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจโลกที่ยังไม่ฟื้นตัวจากวิกฤตอย่างเต็มที่ หนึ่งในคำแนะนำที่ธนาคารโลก (เวิลด์แบงก์) และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) คอยพร่ำบอกอยู่เสมอก็คือ นานาประเทศทั้งหลาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศกำลังพัฒนาในเอเชีย ต้องให้ความสำคัญกับการลงทุนพัฒนาด้านโครงสร้างพื้นฐานและระบบสาธารณูปโภคของตนเองให้แข็งแกร่ง

เหตุผลเพื่อมารองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ซึ่งมีแนวโน้มเติบโตอย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ และยั่งยืนทั้งในวันนี้และในภายภาคหน้า

ทั้งนี้ ต้องยอมรับว่า ความพร้อมในด้านโครงสร้างพื้นฐาน กุญแจสำคัญของการสนับสนุนการเติบโตของประเทศส่วนใหญ่ในเอเชียยังถือว่าอยู่ในเกณฑ์ที่ย่ำแย่อยู่มาก

เห็นได้จากเหตุน้ำท่วมใหญ่ในรอบ 5 ปีที่กรุงจาการ์ตา เมืองหลวงประเทศอินโดนีเซียเมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ซึ่งสร้างความเสียหายมากถึง 695 ล้านเหรียญสหรัฐ (ราว 2.085 หมื่นล้านบาท) ขณะที่ประชาชน กว่า 4 หมื่นคนต้องไร้ที่อยู่อาศัย หรือกรณีน้ำท่วมในจีน อินเดีย ฟิลิปปินส์ และไทยในช่วง 1-2 ปีที่ผ่านมา ซึ่งสร้างความเสียหายไม่ต่ำกว่าแสนล้านเหรียญสหรัฐ

กระทั่งกลายเป็นจุดอ่อนสำคัญที่นักลงทุนต่างชาติแสดงความกังวลเสมอ และลังเลอยู่นานก่อนการตัดสินใจเข้ามาลงทุนในประเทศแถบเอเชีย

 

จึงไม่น่าแปลกใจที่ในช่วงไม่กี่ปีให้หลังมานี้จะมีรายงานข่าวระบุออกมาอย่างต่อเนื่องว่า รัฐบาลในเอเชียจะทุ่มเงินมหาศาลในโครงการอภิมหาโปรเจกต์ต่างๆ เพื่อปรับโครงสร้างพื้นฐานดังกล่าว

ไล่เรียงตั้งแต่ จีน ที่เพิ่งอนุมัติการลงทุนกว่า 60 โครงการ เพื่อสร้างทางด่วน รถไฟฟ้าใต้ดิน สนามบิน ท่าเรือ ถึง 1.5 แสนล้านเหรียญสหรัฐ (ราว 4.5 ล้านล้านบาท) ด้านอินโดนีเซียก็ตั้งเป้าเพิ่มงบประมาณรายจ่ายลงทุนในโครงสร้างสาธารณูปโภคปีนี้ถึง 15% เมื่อเทียบกับปี 2555 มาอยู่ที่ 194 ล้านล้านรูเปียห์ (ราว 5.8 แสนล้านบาท) ขณะที่ ไทย ได้อนุมัติงบประมาณถึง 3.5 แสนล้านบาท เพื่อใช้ในโครงการลงทุนบริหารจัดการน้ำทั่วประเทศ

นอกจากนี้ ล่าสุด ไทย เตรียมอนุมัติเงินลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเพิ่มเติมอีก 2 ล้านล้านบาทอีกด้วย

อย่างไรก็ตาม แม้แนวโน้มลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานทั้งในเอเชีย รวมไปถึงทั่วโลกจะเพิ่มสูงขึ้นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วง 18 ปีหลังที่ผ่านมา ซึ่งใช้เงินไปมากถึง 36 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ (ราว 1,080 ล้านล้านบาท) กระนั้นการทุ่มงบมหาศาลก็ไม่ใช่เครื่องการันตีว่าจะช่วยค้ำชูการขยายตัวของเศรษฐกิจโลกในอนาคตให้เป็นไปอย่างราบรื่นตามที่คาดหวังไว้

เนื่องจากแผนการจัดการลงทุนและการบริหารในปัจจุบันของหลายๆ ประเทศ อยู่ในระดับที่ไร้ประสิทธิภาพและขาดกระบวนการตรวจสอบ จนทำให้กลายเป็นการลงทุนที่สูญเปล่า ไม่ต่างจากการตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ โดยมีกรณีตัวอย่างคือ ประเทศอินโดนีเซีย

“แม้อินโดนีเซียจะเพิ่มการลงทุนใช้จ่ายเงินในด้านโครงสร้างพื้นฐานอย่างรวดเร็ว แต่คุณภาพในการลงทุนกลับน่ากังขาอยู่ เนื่องจากการคอร์รัปชันทำให้ต้นทุนที่ต้องใช้จ่ายในการลงทุนสูงขึ้นอย่างไม่จำเป็น และที่สำคัญงบประมาณรัฐบาลท้องถิ่นที่เพิ่มการใช้จ่ายในด้านดังกล่าวในปี 25502554 กว่า 41 แห่ง ก็ไม่ได้นำไปสู่การพัฒนาคุณภาพด้านโครงสร้างพื้นฐานเลย” รายงานวิจัยของกลุ่ม เคพีพีโอดี ในอินโดนีเซีย ระบุ

ขณะที่ปัญหารถติดที่เกิดจากการวางแผนสร้างถนนที่ไม่เป็นระบบ ทำให้ในแต่ละปี สหรัฐ ต้องสูญเสียโอกาสทางเศรษฐกิจและพลังงานไปโดยเปล่าประโยชน์ถึง 1.01 แสนล้านเหรียญสหรัฐ (ราว 3.03 ล้านล้านบาท) ด้านปัญหารถติดในกรุงมะนิลา เมืองหลวงของฟิลิปปินส์เมื่อปีที่แล้ว ความเสียหายอยู่ที่ 1.37 แสนล้านเปโซ (ราว 1.01 แสนล้านบาท)

นอกจากนี้ แมคเคนซีย์ บริษัทที่ปรึกษาด้านธุรกิจชื่อดัง ยังประเมินว่า หากจะช่วยให้เศรษฐกิจโลกขยายตัวได้ในระดับที่มีเสถียรภาพ ตั้งแต่ปีนี้ไปจนถึงปี 2573 จำนวนเงินลงทุนที่ต้องการในด้านโครงสร้างพื้นฐานต้องมากถึง 57 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ (ราว 1,710 ล้านล้านบาท) หรือมากกว่าเมื่อ 18 ปีที่แล้วเกือบถึง 60%

ดังนั้น จึงถือเป็นเรื่องยากมากที่จะเกิดการลงทุนในระดับที่ต้องการข้างต้นได้ เนื่องจากเป็นที่ทราบกันดีว่าในขณะนี้ ด้วยภาวะเศรษฐกิจโลกที่ซบเซาและหลายประเทศได้หันมาใช้นโยบายรัดเข็มขัดทางการคลัง ทำให้การใช้จ่ายในระดับดังกล่าวเป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติ

อย่างไรก็ตาม ถึงจะเป็นไปได้ยาก แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะเป็นไปไม่ได้เสียทีเดียว เพราะทางแมคเคนซีย์ได้เสนอแนะวิธีในการช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและการใช้ทรัพยากรด้านการลงทุน ซึ่งจะช่วยประหยัดเงินจากการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานได้ถึง 40% ของจำนวนที่จำเป็นต่อการลงทุนในอนาคตได้ หรือคิดเป็นสัดส่วนที่ประมาณ 1 ล้านล้านเหรียญสหรัฐต่อปี โดยไม่จำเป็นต้องมองหาเทคโนโลยีอันทันสมัยในโลกอนาคตเข้ามาเพิ่มเติม 3 ประการด้วยกัน

เริ่มจากกระบวนการกำหนดแผนการลงทุน ที่จะต้องคำนึงถึงประโยชน์ที่จะได้รับออกมาอย่างชัดเจน และเลือกสรรผู้รับประมูลงานไปดำเนินการก่อสร้างที่จะต้องมีมาตรฐานสูงและมีกระบวนการคัดเลือกที่โปร่งใส ซึ่งคาดว่าน่าจะช่วยประหยัดเงินให้กับภาครัฐทั่วโลกถึง 2 แสนล้านเหรียญสหรัฐต่อปี

เพราะโครงการที่ผ่านมา ภาครัฐมักจะขาดการกำหนดเป้าหมายและเครื่องชี้วัดที่จะได้รับจากโครงการที่ชัดเจน จนนำไปสู่การอนุมัติโครงการลงทุนต่างๆ ที่ไม่ได้ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพ อาทิ แผนการขยายถนนในเมืองเพื่อแก้ปัญหารถติด แต่โครงการกลับไม่คำนวณต่อไปว่าจะแก้ปัญหาการจราจรติดขัดที่เกิดจากปัญหาถนนที่เป็นลักษณะคอขวดอย่างไร ฉะนั้นการขยายถนนดังกล่าวจึงไร้ประโยชน์

ทั้งนี้ ประเทศที่เป็นแบบอย่างชัดเจนได้ก็คือ สิงคโปร์ ที่รัฐบาลจะให้ความสำคัญกับการกำหนดเป้าหมายในทุกโครงการ เช่น โครงการก่อสร้างถนน รัฐบาลจะกำหนดเลยว่าจะต้องสอดรับกับวิถีชีวิตความเป็นสังคมคนเมือง ขณะเดียวกันก็ให้ความสำคัญกับผลลัพธ์ที่จะได้อย่างจริงจัง เช่นการตั้งเป้าว่า การขยายถนนสายนี้จะต้องช่วยทำให้มีผู้เข้ามาใช้มากกว่า 70% ขึ้นไปของจำนวนผู้ใช้ถนนทั้งระบบ จึงไม่แปลกที่จะได้รับการขนานนามให้เป็นประเทศที่มีระบบโครงสร้างพื้นฐานดีที่สุดในโลกขณะนี้

กระบวนการต่อมาก็คือ การปรับปรุงระบบการดำเนินการ ส่งมอบงานไปให้ผู้ปฏิบัติให้คล่องตัวมากขึ้น และลดความยุ่งยากซับซ้อนในกระบวนการต่างๆ ลง

เพราะหลายๆ ครั้งมักพบว่า การดำเนินงานในหลายโครงการของหลายประเทศ โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนาจะติดขัดกับการทำงานที่ซ้ำซ้อนของหน่วยงานรัฐ จนกลายเป็นเหตุให้เสียเวลาและโอกาสการลงทุนโดยเปล่าประโยชน์

“โครงการก่อสร้างถนนในอินเดียมักจะล่าช้าจากวันที่กำหนดเริ่มก่อสร้างไว้ประมาณ 15–20% จากที่กำหนดไว้เดิม เพราะความยุ่งยากในกระบวนการเวนคืนที่ดินของรัฐ ขณะที่อังกฤษและออสเตรเลียนั้นมีกระบวนการและหน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการอนุมัติการลงทุนต่างๆ ให้สะดวกรวดเร็วขึ้น” รายงานแมคเคนซีย์ ระบุ

นอกจากนี้ การลดขั้นตอนยุ่งยากข้างต้น ยังทำให้มีเวลาในการวางแผนออกแบบการก่อสร้างในระยะเริ่มต้นได้มากขึ้น ซึ่งจะเป็นปัจจัยสำคัญป้องกันไม่ให้เกิดการเปลี่ยนใจหรือการชะลอแผนงานในภายหลัง อีกทั้งจะช่วยประหยัดงบลงไปได้มาก

ขณะที่ข้อเสนอแนะสุดท้ายก็คือการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคที่มีอยู่เดิมให้ใช้ได้เต็มศักยภาพมากขึ้น

เพราะหลายๆ อย่างไม่จำเป็นต้องสร้างใหม่ทั้งหมด เพียงแต่รู้วิธีจัดการอย่างเป็นระบบเท่านั้น เช่น เพิ่มประสิทธิภาพในระบบการจ่ายไฟฟ้าและน้ำให้มากขึ้น โดยประเทศกำลังพัฒนาบางประเทศนั้นสามารถลดปริมาณการใช้น้ำและไฟฟ้าจากเดิมได้เกือบถึง 50%

ส่วนอีกกรณีตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือกรุงโซล เมืองหลวงประเทศเกาหลีใต้ ซึ่งขึ้นชื่อเรื่องปัญหาการจราจรแออัดติดขัดมากในอดีต ทว่าปัจจุบันปัญหาได้ลดลงไปอย่างรวดเร็ว เพราะรัฐบาลใช้วิธีการจัดการจราจรบนถนนอย่างบูรณาการด้วยมาตรการต่างๆ

เช่น ปรับปรุงระบบขนส่งมวลชน การกำหนดพื้นที่ห้ามรถยนต์ส่วนตัวเข้ามา การนำระบบด่านเก็บเงินโดยอัตโนมัติมาใช้ รวมไปถึงการเก็บค่าธรรมเนียมใช้รถ ใช้ถนนในเวลาเร่งด่วน หรือช่วงที่มีคนใช้เพิ่มขึ้นมาก ซึ่งเรียกวิธีการนี้ว่า “Congestion Pricing”

อย่างไรก็ตาม การลงทุนในด้านโครงสร้างพื้นที่ฐานต่างๆ ก็ยังมีสิ่งที่ต้องคำนึงถึงอีกอย่าง นั่นคือ การพัฒนาที่ต้องสอดคล้องและอนุรักษ์ธรรมชาติที่ยั่งยืน

เนื่องจากที่ผ่านมาพบว่า การก่อสร้างทั้งหลายไม่สอดคล้องกับสภาพทางธรรมชาติของพื้นที่ ซ้ำร้ายยังเป็นตัวสร้างมลพิษต่อสิ่งแวดล้อมจนทำให้ในปีที่ผ่านมามีหลายเมืองเกิดปัญหาอุทกภัย เพราะการขยายตัวของหลายเมือง โดยเฉพาะในเอเชีย ซึ่งไปตั้งขวางทางการไหลของน้ำตามธรรมชาติในฤดูน้ำหลาก

ด้วยเหตุนี้ หลายประเทศจึงเริ่มเดินหน้าการลงทุนในโครงการอนุรักษ์ธรรมชาติมากขึ้น เช่น จีน เมื่อปีที่ผ่านมาใช้เงินกว่า 7,460 ล้านเหรียญสหรัฐ (ราว 2.25 แสนล้านบาท) ในโครงการปกป้องทรัพยากรและระบบนิเวศตามแหล่งน้ำธรรมชาติ โดยเห็นว่าสิ่งเหล่านี้มีความสำคัญที่เอื้อต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนในระยะยาว อีกทั้งยังใช้เงินลงทุนที่น้อยกว่า เมื่อเทียบกับโครงการขนาดใหญ่อื่นๆ

องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (โออีซีดี) ประเมินว่าการลงทุนในด้านโครงสร้างพื้นฐานของทรัพยากรน้ำในปี 2568 จะเพิ่มมากถึง10 เท่า หรือที่ 1 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ(ราว 30 ล้านล้านบาท) จากเดิมในปี 2554 ซึ่งอยู่ที่ 8 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐ ขณะเดียวกันองค์การพลังงานระหว่างประเทศ (ไออีเอ) คาดว่าการลงทุนในด้านพลังงานทางเลือกทั่วโลกในปี 2560 ก็จะเพิ่มขึ้นจากปัจจุบัน 40%

ทั้งหมดทั้งมวลที่กล่าวไปนี้ จึงเป็นเครื่อง‌ย้ำเตือนใจว่า ลำพังเพียงการใส่เงินลงไป‌และเร่งการพัฒนาอย่างไม่เป็นระบบ โดย‌ขาดซึ่งวิสัยทัศน์ที่ดี ก็ไม่อาจนำไปสู่ความ‌เจริญได้อย่างยั่งยืนตลอดไป ซ้ำร้ายยังอาจ‌กลายเป็นการสร้างปัญหาหรือภาระให้เพิ่ม‌ขึ้นไปอีก

ฉะนั้น จึงถึงเวลาแล้วที่ทั่วโลกจะหันมา‌ตระหนักถึงการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่เพื่อการ‌ลงทุนและสร้างประโยชน์อย่างคุ้มค่าที่สุด

เหตุผลก็เพราะ ทรัพยากรทั้งหลายบน‌โลกใบนี้ไม่ได้มีมหาศาลเหลือเฟือให้มนุษย์‌ถลุงใช้อย่างฟุ่มเฟือยและเปล่าประโยชน์‌ได้ตลอดไป