แนะรับมืออนุสัญญาแรงงานทางทะเลมีผลใช้

ศูนย์วิจัยฯ ประเมินผลกระทบอนุสัญญาแรงงานทางทะเลต่อธุรกิจเดินเรือไทย แนะแก้ปัญหาแรงงานก่อนถูกกีดกันจากมาตรการที่มิใช่ภาษี

ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ออกบทวิเคราะห์ "อนุสัญญาแรงงานทางทะเล กับผลกระทบต่อธุรกิจเดินเรือไทย" ระบุว่า เมื่อวันที่ 20 สิงหาคม 2556 ที่ผ่านมาเป็นวันที่อนุสัญญาแรงงานทางทะเล ค.ศ. 2006 (Maritime Labour Convention : MLC) ได้เริ่มมีผลบังคับใช้ อันมีผลทำให้ประเทศหรือรัฐที่เป็นเจ้าของท่าเรือ (Port State) จะต้องทำการตรวจเรือเดินทะเลทุกลำ และต้องตรวจแรงงานประจำเรือ (Seafarers) ให้เป็นไปตามระเบียบปฏิบัติของอนุสัญญา รวมทั้งเจ้าของเรือ (Ship’s Owner) จะต้องจัดเตรียมความพร้อมของเรือให้สอดคล้องกับหลักการของอนุสัญญาฉบับนี้ด้วย

ธุรกิจเดินเรือระหว่างประเทศถือได้ว่าเป็นธุรกิจที่มีบทบาทสำคัญต่อเศรษฐกิจของโลกอย่างมาก เนื่องจากการขนส่งสินค้าระหว่างประเทศมากกว่าร้อยละ 90 มีการขนส่งโดยเรือเดินทะเล ขณะเดียวกัน บนเรือจำเป็นที่จะต้องมีการใช้แรงงานเพื่อขับเคลื่อนและขนย้ายสินค้าจากเมืองท่าต้นทางไปสู่จุดหมายปลายทางตามกำหนดระยะเวลา โดยแรงงานที่ทำงานบนเรือเดินทะเลมีมากมายหลายหน้าที่ และมีความรับผิดชอบเฉพาะด้านแตกต่างกันไป นอกจากนั้น แรงงานบนเรือเดินทะเลส่วนใหญ่จะต้องเดินทางไกลเป็นระยะเวลานานๆ เพื่อขนส่งสินค้าจากประเทศหนึ่งไปยังอีกประเทศหนึ่ง

จากสภาพการทำงานที่ต้องเผชิญกับภัยธรรมชาติในท้องทะเลและต้องถูกกดดันจากรูปแบบของเรือที่มีพื้นที่ในการทำงานจำกัด จึงกลายเป็นปัญหาที่ทำให้แรงงานบนเรือเดินทะเลระหว่างประเทศบางส่วนอาจจะถูกเอารัดเอาเปรียบ โดยไม่สามารถที่เรียกร้องสิทธิต่างๆ ได้ เนื่องจากต้องเดินทางอยู่กลางทะเลเป็นระยะเวลานานนับเดือน

ปัจจุบันมีแรงงานที่ทำงานอยู่บนเรือเดินทะเลทั่วโลกมากกว่า 1.2 ล้านคน โดยมีแรงงานไทยที่ทำงานอยู่เรือเดินทะเลทั่วโลกประมาณ 20,000-30,000 คน

จากการประชุมใหญ่ขององค์กรแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) สมัยที่ 94 เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2549 ได้มีการประกาศใช้อนุสัญญาแรงงานทางทะเล ค.ศ. 2006 (Maritime Labour Convention : MLC 2006) ซึ่งเป็นการรวบรวมอนุสัญญาฉบับต่างๆ ให้มาอยู่ในฉบับเดียวกัน

โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อที่จะคุ้มครองแรงงานที่ทำงานบนเรือเดินทะเลทั่วโลกตามหลักสิทธิมนุษยชน และเพื่อให้มีมาตรฐานในการทำงานของแรงงานทางทะเลใหม่ โดยให้มีการคุ้มครองด้านสวัสดิการ สุขภาพ อนามัย ความปลอดภัยในชีวิต และการเติบโตในอาชีพของแรงงานบนเรือเดินทะเลให้เหมือนกับการทำงานบนภาคพื้นดิน

และในฐานะที่ประเทศไทยเป็นสมาชิกขององค์กรแรงงานระหว่างประเทศ (International Labor Organization : ILO) และสมาชิกขององค์การกิจการทางทะเลระหว่างประเทศ (International Maritime Organization : IMO) ซี่งจำเป็นที่จะต้องปฏิบัติตามอนุสัญญาแรงงานทางทะเล ค.ศ. 2006 ฉบับนี้ด้วย

แต่ในขณะนี้ ประเทศไทยยังไม่ได้มีการลงนามให้สัตยาบัน (Ratified) เนื่องจากการลงนามกับองค์กรระหว่างประเทศจะต้องผ่านการเห็นชอบจากทางรัฐสภาก่อน ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมไปถึงกระบวนการทางกฎหมายในการออกกฎหมายยังต้องผ่านขั้นตอนต่างๆที่ใช้ระยะเวลานาน ทำให้ไม่สามารถที่จะออกกฎหมายให้ทันกับการบังคับใช้ในวันที่ 20 สิงหาคม 2556 ได้ นอกจากนั้นจะต้องออกกฎหมายต่างๆ ให้สอดคล้องกับแนวทางที่องค์กรแรงงานระหว่างประเทศกำหนด รวมไปถึงการจะต้องมีการจัดตั้งหน่วยงานเพื่อทำการฝึกอบรมแรงงานทางทะเลให้ได้มาตรฐาน และจะต้องมีหน่วยงานที่จะออกหนังสือรับรองตามที่อนุสัญญากำหนดไว้

สำหรับประเทศเพื่อนบ้านของไทยอย่างเช่น ประเทศสิงคโปร์ ฟิลิปปินส์ เวียดนาม และมาเลเซียได้มีการลงนามให้สัตยาบันเป็นภาคีในอนุสัญญาฉบับนี้ไปแล้ว

การบังคับใช้ของอนุสัญญา

อนุสัญญาแรงงานทางทะเล ค.ศ.2006 ได้กำหนดไว้ว่าประเทศสมาชิกขององค์แรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ทุกประเทศจะต้องดำเนินการตรวจเรือเดินทะเล และตรวจสภาพการทำงานของแรงงานบนเรือเดินทะเลตามมาตรฐานที่อนุสัญญากำหนดไว้ แม้ประเทศหรือรัฐนั้นอาจจะยังไม่ได้ลงนามให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับนี้ก็ตาม

ในขณะเดียวกันเจ้าของเรือ (Ship’s Owner) จะต้องปรับปรุงสภาพของตัวเรือของตนให้เป็นตามที่อนุสัญญากำหนดไว้ เช่น มีสถานที่สำหรับนันทนาการ ห้องพยายบาล ห้องอาหาร ระบบรักษาความปลอดภัยในการทำงาน ระบบแสงสว่างที่เหมาะสมกับการทำงาน เป็นต้น

ซึ่งจากการศึกษาพบว่าบริษัทสร้างเรือบรรทุกสินค้าขนาดใหญ่ทั่วโลกได้มีการเตรียมตัวออกแบบเรือเดินทะเลรุ่นใหม่ให้สอดคล้องกับอนุสัญญาล่วงหน้ามาตั้งแต่ปี พ.ศ.2549

ปัจจุบันมีประเทศสมาชิกขององค์กรแรงงานระหว่างประเทศได้ให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับนี้ไปแล้ว 46 ประเทศ และยังคงอีกเหลือ 139 ประเทศ ที่ยังไม่ได้ให้สัตยาบัน และเป็นที่น่าสังเกตว่าประเทศที่ได้ลงนามให้สัตยาบันไปแล้วส่วนใหญ่เป็นประเทศที่มีกองเรือเดินทะเลขนาดใหญ่รวมทั้งประเทศที่มีมูลค่าการค้าระหว่างประเทศสูง

ทั้งนี้ อนุสัญญาแรงงานทางทะเล ค.ศ.2006 ได้กำหนดให้ประเทศสมาชิกต่างๆจะต้องดำเนินการดังนี้

1.ประเทศสมาชิกหรือรัฐจะต้องดำเนินการจนเป็นที่น่าพอใจในการมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายในประเทศของตน ที่เคารพต่อสิทธิขั้นพื้นฐาน สิทธิทางสังคม และการจ้างงานของคนประจำเรือตามที่กำหนดไว้ในอนุสัญญา

2.เรือเดินทะเลระหว่างประเทศที่มีระวางบรรทุกตั้งแต่ 500 ตันกรอส (Gross Tonnage) ขึ้นไปจะต้องมีใบรับรองแรงงานทางทะเล (Maritime Labour Certificate) และใบรับรองเกี่ยวกับหลักการปฏิบัติงานตามปฏิญญาแรงงานทางทะเล (Declaration Maritime Labour Compliance) ติดไว้บนเรือ

โดยการออก “ใบหนังสือรับรอง”(Certificate) จะต้องมีพระราชบัญญัติหรือกฎหมายภายในประเทศรองรับ และจะต้องแสดงหลักฐานว่าเป็นมาตรการที่เจ้าของเรือ (Ship‘s Owner) ได้ปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายและมาตรฐานที่ระบุไว้ในใบประกาศด้านแรงงานทางทะเลนั้นด้วย

3.ประเทศหรือรัฐเจ้าของท่าเรือ (Port State) ที่ให้สัตยาบันไปแล้วมีอำนาจที่จะตรวจเรือ และตรวจการทำงานของแรงงานบนเรือทุกลำที่เข้ามาเทียบท่าได้

รวมทั้งยังให้อำนาจในการกักเรือสินค้าหรือสั่งให้เจ้าของเรือแก้ไขข้อบกพร่องบนเรือให้เป็นไปตามที่แนวทางที่อนุสัญญาได้กำหนดไว้ แม้ว่าประเทศหรือรัฐที่เป็นเจ้าของเรือ หรือชาติที่ชักธงเรือจะยังไม่ได้ให้สัตยาบันก็ตาม

อย่างไรก็ตาม ขณะที่ประเทศไทยยังไม่ได้ลงนามให้สัตยาบันอนุสัญญาแรงงานทางทะเลฉบับนี้ แต่เพื่อเป็นการปัญหาเฉพาะหน้าไปก่อน คณะรัฐมนตรีจะได้มีมติไปเมื่อวันอังคารที่ 4 มีนาคม 2556 โดยให้อำนาจกระทรวงแรงงานและกระทรวงคมนาคมในการออกประกาศกระทรวงไปก่อน เพื่อที่จะได้ดำเนินการตามอนุสัญญาแรงงานทางทะเล ค.ศ. 2006 จนกว่าจะได้มีออกพระราชบัญญัติแรงงานทางทะเลขึ้นมาใช้เป็นกฎหมายในอนาคต

โดยกรมเจ้าท่า กระทรวงคมนาคม จะทำหน้าที่ออกใบรับรองการปฏิบัติงานตามอนุสัญญาแรงงานทางทะเลให้กับผู้ประกอบการที่ปฏิบัติตามประกาศกระทรวงแรงงานเรื่องมาตรฐานแรงงานทางทะเล พ.ศ. 2556 เพื่อใช้เป็นเอกสารอ้างอิงกับรัฐของเมืองท่าที่เรือเดินทางเข้าไปถึง

ผลกระทบจากการบังคับใช้ของอนุสัญญา

แม้ว่าผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้ของอนุสัญญาแรงงานทางทะเลฉบับนี้อาจจะยังไม่มีให้เห็นเป็นรูปธรรมในขณะนี้ แต่เนื่องจากภาวะการแข่งขันทางการค้าระหว่างประเทศที่มีความรุนแรงมากขึ้นในปัจจุบัน และผลจากความอ่อนแอของเศรษฐกิจโลกอาจจะทำให้บางประเทศตั้งข้อกีดกันทางการค้าต่อประเทศไทยได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี (Non-Tariff Measures : NTMs) ซึ่งประเทศไทยเคยได้รับผลกระทบมาจากกรณีการใช้แรงงานเด็กในอุตสาหกรรมอาหารทะเลมาแล้ว

อย่างไรก็ตาม ยังมีรายละเอียดในเรื่องหลักเกณฑ์ที่ต้องปฏิบัติตามอนุสัญญาอีกหลายประการ ซึ่งหน่วยงานของราชการไทยอาจจะไม่มีกำลังเจ้าหน้าที่อย่างเพียงพอในการดำเนินการได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยงานที่จะออกมากำหนดมาตรฐาน (Standard) การทำงาน การจัดฝึกอบรมแรงงาน และออกใบหนังสือรับรอง (Certificate) สำหรับเรือเดินทะเล และแรงงานประจำเรือ

นอกจากผลกระทบที่กล่าวมาแล้ว ธุรกิจเดินทะเลระหว่างประเทศของไทยอาจจะได้รับผลกระทบ ดังนี้

1. อนุสัญญาได้ให้อำนาจแก่ประเทศหรือรัฐเจ้าของท่าที่ให้สัตยาบันอนุสัญญาแล้ว มากกว่าประเทศที่ยังไม่ได้ให้สัตยาบัน

เนื่องจากประเทศไทยยังไม่ได้ให้สัตยาบันในอนุสัญญา ดังนั้นเจ้าหน้าที่ของประเทศไทยจึงไม่มีอำนาจที่จะทำตรวจสภาพเรือ หรือตรวจแรงงานบนเรือเดินทะเลของต่างชาติตามหลักการของอนุสัญญาได้ ดังนั้นจะเห็นได้ว่าอำนาจในการต่อรองของเรือไทยจึงจะด้อยกว่าประเทศที่ได้มีการให้สัตยาบันอนุสัญญาแล้ว

ดังนั้นหากมีการกีดกันทางการค้าโดยใช้การข้ออ้างเรื่องการตรวจแรงงานบนเรือและการกักเรือเกิดขึ้น ธุรกิจพาณิชยนาวีของไทยได้อาจจะได้รับผลกระทบโดยตรง

2. การย้ายไปจดทะเบียนเรือเพื่อชักธงต่างชาติแทนการชักธงไทย

ตามที่ข้อบังคับของอนุสัญญาได้ให้อำนาจแก่ประเทศหรือรัฐที่ให้สัตยาบันอนุสัญญาแล้วมากกว่าประเทศที่ไม่ได้ให้สัตยาบัน ดังนั้นเมื่อประเทศไทยยังไม่ได้ให้สัตยาบันอนุสัญญา อันอาจจะส่งผลทำให้เรือเดินทะเลของไทยการย้ายไปจดทะเบียนเรือโดยไปใช้ธงเรือ (Flag State) ของประเทศที่ให้สัตยาบันแล้วแทน ทั้งนี้เพื่อหลีกเลี่ยงการตรวจ อันจะส่งผลทำให้ประเทศไทยต้องสูญเสียรายได้จากภาษีของบริษัทเดินเรือ

สรุป จากกรณีที่อนุสัญญาแรงงานทางทะเล ค.ศ. 2006 เริ่มมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 20 สิงหาคม 2556 ในขณะที่ประเทศไทยยังไม่ได้ให้สัตยาบัน เนื่องจากจะต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนตาม มาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญ

ทั้งนี้ เรือเดินทะเลของประเทศที่ยังไม่ได้ให้สัตยาบันอาจจะต้องถูกตรวจและเรืออาจจะถูกกักในท่าเรือต่างประเทศได้ หากมีข้อบกพร่องในการปฏิบัติตามอนุสัญญาแรงงานทางทะเล อันจะทำให้การขนส่งสินค้าต้องเกิดความล่าช้าและเป็นต้นทุนค่าใช้จ่ายในการดำเนินธุรกิจที่เพิ่มสูงขึ้น

ล่าสุดภาครัฐได้หาทางออกโดยรัฐบาลได้ให้อำนาจแก่กระทรวงแรงงานและกระทรวงคมนาคมในการออกประกาศกฎกระทรวงชั่วคราวไปจนกว่าจะมีการให้สัตยาบัน ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินการสอดคล้องกับหลักการขององค์กรแรงงานระหว่างประเทศ

อย่างไรก็ตาม ระบบมาตรฐานแรงงานนับว่าเป็นประเด็นที่ธุรกิจไทยจะต้องหันมาให้ความสำคัญมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ประกอบการในธุรกิจเดินเรือระหว่างประเทศและการธุรกิจการค้าระหว่างประเทศ ซึ่งนอกจากอนุสัญญาแรงงานทางทะเลแล้ว ประเทศคู่ค้าก็อาจจะนำมาตรการที่ไม่ใช่ภาษีในด้านมาตรฐานแรงงานมาใช้เป็นเงื่อนไขในการนำเข้าสินค้ากันมากขึ้นในอนาคต