หรือว่าจะ … เตะหมูเข้าปากหมา ?

คอลัมน์ ทันเศรษฐกิจ โดย...ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข ศูนย์ศึกษาพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA)www.econ.nida.ac.th; [email protected]

มาตรการสนับสนุนอุตสาหกรรมรถยนต์ไฟฟ้าของไทยที่ผ่านความเห็นชอบจาก ครม. เมื่อช่วงเดือนที่ผ่านมา ประกอบด้วยการปรับลดภาษีศุลกากรสำหรับการนำเข้ายานยนต์ไฟฟ้าตามขนาดของแบตเตอรี่และราคาของรถยนต์นำเข้า นอกจากนี้ ยังรวมถึงมาตรการอุดหนุนทางด้านอุปสงค์ (Demand Side Subsidy) โดยภาครัฐจะมีส่วนลดสำหรับผู้ซื้อรถยนต์ไฟฟ้า 70,000-150,000 ตามขนาดของแบตเตอรี่รถยนต์ ซึ่งพอจะสรุป (เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการอุดหนุน) ได้ดังนี้

มาตรการระยะแรก (ปี 2565-2566)

รถยนต์นำเข้าแบบ CBU (รถที่นำเข้าทั้งคัน) ที่จะได้รับสิทธิ์ จะต้องมีราคาขายปลีกแนะนำไม่เกิน 2 ล้านบาท (ลดอากรนำเข้าสูงสุด 40% ลดภาษีสรรพสามิตจาก 8% เหลือ 2%)

- เงินอุดหนุน 70,000 บาท (แบตเตอรี่ขนาด 10-30 kWh)

- เงินอุดหนุน 150,000 บาท (แบตเตอรี่ขนาดเกิน 30 kWh)

ราคาเกิน 2 ล้านบาท ไม่ได้รับเงินอุดหนุน

มาตรการระยะกลาง (ปี 2567-2568)

รถยนต์นำเข้าแบบ CKD (รถที่นำชิ้นส่วนเข้ามาประกอบภายในประเทศ) ที่จะได้รับสิทธิ์ จะต้องมีราคาขายปลีกแนะนำไม่เกิน 2 ล้านบาท (อากรนำเข้าชิ้นส่วน BEV เป็น 0% ลดภาษีสรรพสามิตจาก 8% เหลือ 2%)

- เงินอุดหนุน 70,000 บาท (แบตเตอรี่ขนาด 10-30 kWh)

- เงินอุดหนุน 150,000 บาท (แบตเตอรี่ขนาดเกิน 30 kWh)

ราคาเกิน 2 ล้านบาท ไม่ได้รับเงินอุดหนุน

ทั้งนี้โดยมีเงื่อนไขผลิตชดเชยคือ

- ผู้ขอรับสิทธิ์และนำเข้ารถ CBU ในปี 2565-2566 ผลิต CKD เพื่อทดแทนการนำเข้า CBU 1:1 เท่า ภายในปี 2567

- ผลิต CKD เพื่อชดเชยการนำเข้า CBU 1:1.5 เท่า ภายในปี 2568

มาตรการอุดหนุนการใช้รถยนต์ไฟฟ้ามีเหตุผลสำคัญอยู่ที่ว่า การใช้รถยนต์ไฟฟ้าทำให้เกิดการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานเมื่อเทียบกับการใช้พลังงานโดยเครื่องยนต์สันดาป กล่าวคือ ต้นทุนของพลังงานที่จะต้องใช้ไปเพื่อการเดินทางต่อหนึ่งหน่วยของระยะทางของรถยนต์ไฟฟ้าต่ำกว่ารถยนต์เครื่องยนต์สันดาปมาก

เช่น รถยนต์เครื่องยนต์สันดาปที่สามารถวิ่งได้ 16 กิโลเมตรต่อการใช้น้ำมัน 1 ลิตร และน้ำมันมีราคาลิตรละ 32 บาท การเดินทาง 1 กิโลเมตรโดยรถยนต์เครื่องยนต์สันดาปจะมีต้นทุน 2 บาทต่อกิโลเมตร ซึ่งสูงกว่าต้นทุนของรถยนต์ไฟฟ้าที่มีต้นทุนเพียง 0.79 บาทต่อกิโลเมตรเท่านั้น

ดังนั้น สำหรับการกำหนดนโยบายของภาครัฐจึงเท่ากับเป็นการส่งเสริมให้มีการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้บริโภคไปสู่พฤติกรรมที่มีประสิทธิภาพต่อการใช้ปัจจัยการผลิต (ในที่นี้หมายถึงพลังงาน) สูงขึ้น ซึ่งเป็นประโยชน์ที่ภาครัฐในฐานะที่เป็นผู้กำหนดนโยบายและระบบเศรษฐกิจโดยรวมจะได้รับ สนับสนุนให้ประเทศมีขีดความสามารถในการแข่งขันที่สูงขึ้น

นอกจากนั้น เมื่อพิจารณาจากเชื้อเพลิงและกระบวนการผลิตไฟฟ้า ก็จะพบว่าการใช้พลังงานไฟฟ้าเพื่อการเดินทางเป็นทางเลือกการใช้พลังงานที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม หรือมีต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการก่อมลพิษน้อยกว่าการใช้เครื่องยนต์สันดาปที่ใช้เชื้อเพลิงจากน้ำมันเป็นหลัก ประโยชน์ทางด้านสิ่งแวดล้อมซึ่งเป็นประโยชน์ทางสังคม (Social Benefits) เป็นผลประโยชน์อีกส่วนหนึ่งที่สนับสนุนการใช้ยานยนต์ไฟฟ้า

จะเห็นได้ว่า ความได้เปรียบของการใช้ยานยนต์ไฟฟ้านั้นมีทั้งประโยชน์ส่วนบุคคล (Private Benefits) และประโยชน์ทางสังคม แต่การตัดสินใจของผู้บริโภคนั้นเป็นการเลือกอยู่บนฐานของผลประโยชน์ส่วนบุคคลเป็นหลัก ถ้าต้นทุนการใช้รถยนต์ไฟฟ้ายังคงสูงกว่าต้นทุนการใช้รถยนต์เครื่องยนต์สันดาป จากการที่รถยนต์ไฟฟ้ามีราคาสูงกว่ารถยนต์เครื่องยนต์สันดาป และไม่มีความสะดวกในการใช้เพราะมีจำนวนสถานีชาร์จ (ประจุไฟฟ้า) ที่จำกัดและไม่ครอบคลุม จนไม่คุ้มค่ากับค่าใช้จ่ายสำหรับพลังงานเชื้อเพลิงที่ประหยัดได้ รวมทั้งการประหยัดค่าใช้จ่ายในการบำรุงรักษา (รถยนต์ไฟฟ้ามีจำนวนชิ้นส่วนน้อยกว่ารถยนต์เครื่องยนต์สันดาปมาก) แล้ว ผู้บริโภค (ตามกลไกการทำงานของตลาด) ก็จะยังไม่ตัดสินใจเลือกใช้รถยนต์ไฟฟ้า

ดังนั้น เพื่อให้เกิดการใช้รถยนต์ไฟฟ้ามากขึ้น ซึ่งจะทำให้ประเทศและสังคมโดยรวมได้รับประโยชน์ทางสังคมที่กล่าวถึงข้างต้น จึงเป็นเหตุผลสนับสนุนให้ใช้มาตรการในรูปแบบของการอุดหนุนผู้ซื้อเพื่อให้เกิดการใช้รถยนต์ไฟฟ้า และเมื่อมีการใช้เพิ่มมากขึ้น ตลาดรถยนต์ไฟฟ้าเติบโตมากขึ้น การผลิตรถยนต์ไฟฟ้าก็จะได้ประโยชน์จากการประหยัดจากขนาดและการลดลงของราคาแบตเตอรี่ที่เป็นส่วนประกอบสำคัญ ทำให้ราคารถยนต์ไฟฟ้าลดลงจนสามารถแข่งขันได้กับรถยนต์เครื่องยนต์สันดาปในที่สุด

ประเด็นปัญหาจึงไม่ได้อยู่ที่มาตรการอุดหนุนทางด้านอุปสงค์ แต่ด้วยความคาดหวังว่าจะใช้มาตรการอุดหนุนนี้เพื่อวัตถุประสงค์อื่นด้วยโดยเฉพาะการส่งเสริมให้เกิดการผลิตรถยนต์ไฟฟ้าในประเทศไทยเพื่อรักษาสถานะการเป็นฐานการผลิตรถยนต์ของไทย ทำให้มีการเพิ่มเติมเงื่อนไขของการได้รับสิทธิ์จากมาตรการอุดหนุน ซึ่งส่งผลให้มาตรการอุดหนุนถูกบิดเบือนและเกิดความไม่เป็นธรรมในทางปฏิบัติ เอื้อประโยชน์ให้กับผู้ผลิตบางกลุ่ม ไม่สอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาของอุตสาหกรรมยานยนต์ไฟฟ้า และอาจทำให้มาตรการอุดหนุนที่ออกมาไม่สัมฤทธิผล (คือ ตลาดการใช้ยานยนต์ไฟฟ้าไม่ได้เติบโตเพียงพอและใช้เวลานานมากขึ้นเพื่อให้เกิดการใช้อย่างกว้างขวาง กลับเป็นการบั่นทอนการพัฒนาของอุตสาหกรรมยานยนต์ไฟฟ้าในขณะที่ผู้ได้รับประโยชน์ก็กอบโกยผลประโยชน์ไป) เป็นผลเสียต่อเศรษฐกิจโดยรวมได้

การกำหนดเงื่อนไข “ผลิตชดเชย” ในระยะเวลาเพียง 1-3 ปีของการใช้สิทธิ์จากมาตรการอุดหนุน ทำให้เกิดความลักลั่นระหว่างผู้ผลิตที่เตรียมตัวสำหรับการผลิตรถยนต์ไฟฟ้าในประเทศอยู่แล้ว (ซึ่งไม่จำเป็นต้องมีมาตรการกระตุ้นใดๆ ก็มีความสนใจเข้ามาผลิตในประเทศไทยอยู่แล้ว) แต่ผู้ผลิตที่แม้ว่าจะมีความก้าวหน้าที่ด้านเทคโนโลยี เพียงแต่ยังไม่แน่ใจว่าตลาดรถยนต์ไฟฟ้าในประเทศไทยจะมีขนาดเพียงพอที่จะรองรับการลงทุนหรือไม่ ก็จะไม่สามารถเข้าถึงสิทธิ์จากมาตรการอุดหนุนนี้ เท่ากับว่ารถยนต์ไฟฟ้านำเข้าจากผู้ผลิตที่เตรียมผลิตในประเทศไทยอยู่แล้วก็จะได้เปรียบเหนือกว่าผู้ผลิตที่ยังไม่ได้มีแผนเข้ามาผลิต (แต่อาจจะมีเทคโนโลยีเกี่ยวกับยานยนต์ไฟฟ้าสูง)ในประเทศจากวงเงินส่วนลดของมาตรการอุดหนุน ส่งผลให้ผู้บริโภคถูกโน้มน้าวให้ใช้รถยนต์ไฟฟ้าตามเทคโนโลยีของผู้ผลิตที่เตรียมตัวเข้ามาผลิตในประเทศไทยอยู่แล้ว อาจจะเรียกได้ว่าพลาดโอกาสที่จะได้เลือกใช้ยานยนต์ไฟฟ้าที่มีเทคโนโลยีสูง การไปกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมสำหรับการได้รับสิทธิ์แสดงให้เห็นว่า

การกำหนดนโยบายยังคงมุ่งให้ความสำคัญกับการที่จะต้องมีการผลิตรถยนต์ไฟฟ้าในประเทศให้ได้ และต้องการให้เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยไม่ได้ให้น้ำหนักความสำคัญกับว่า เราจำเป็นจริงหรือที่จะต้องมีการผลิตรถยนต์ไฟฟ้าในประเทศ (ถ้าสามารถนำเข้าด้วยราคาที่ถูกว่าการผลิตภายในประเทศ) หรือประเทศไทยมีความพร้อม มีความสามารถในการแข่งขันสำหรับอุตสาหกรรมยานยนต์ไฟฟ้าเพียงใด?

ต้องไม่ลืมว่ากว่าที่ประเทศไทยจะพัฒนาอุตสาหกรรมยานยนต์ขึ้นมาจนสามารถแข่งขันได้ในปัจจุบันนั้นไม่ได้ใช้เวลาเพียง 3 ปี นอกจากนี้ ตลาดรถยนต์ไฟฟ้าในปัจจุบันอยู่ในช่วงเติบโตของวงจรผลิตภัณฑ์ คือ มีการเพิ่มขึ้นของปริมาณความต้องการมาก (ยอดขายยานยนต์ไฟฟ้าทั่วโลกเติบโตมากกว่าอัตราการเติบโตของยอดขายรถยนต์เครื่องยนต์สันดาป) ผู้ผลิตผลิตไม่ทันส่งมอบกับยอดจองซื้อที่เพิ่มมากขึ้นอยู่แล้ว ผู้ผลิตมีอำนาจการต่อรองสูงกว่า (มีทางเลือกในการขายสินค้ามากกว่า ไม่จำเป็นต้องขายในประเทศไทย แต่ที่เราออกมาตรการอุดหนุนเพราะเราต้องการให้มีการนำเข้าและเกิดการใช้ในประเทศเพื่อการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน และให้เกิดประโยชน์ภายนอกจากโครงข่าย หรือ Network Externality เพื่อสนับสนุนการลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐานในการรองรับการใช้ยานยนต์ไฟฟ้า)

การกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมจึงเป็นการลดทอนความน่าสนใจของตลาดรถยนต์ไฟฟ้าไทยทั้ง ๆ ที่ก็พยายามออกมาตรการอุดหนุน กลายเป็นว่ารถยนต์ไฟฟ้าที่จะถูกนำเข้ามาขายในประเทศไทยเพื่อให้ได้สิทธิ์ตามมาตรการอุดหนุนอาจจะไม่ได้เป็นยานยนต์ไฟฟ้าที่มีความก้าวหน้าทางด้านเทคโนโลยี (แต่เป็นเทคโนโลยีที่มีอยู่แล้ว และอาจจะล้าสมัยในอีกเพียง 2-3 ปีข้างหน้า) เพราะอุตสาหกรรมยานยนต์ไฟฟ้าเป็นอุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยี นวัตกรรม และองค์ความรู้อย่างเข้มข้นในการผลิต ไม่ใช่ใช้ทุน หรือแรงงานเข้มข้นอย่างที่เราเคยเห็นผ่านมาในช่วงของการพัฒนาอุตสาหกรรม (Industrialization Development) ของประเทศ

นอกจากเทคโนโลยีของอุตสาหกรรมยานยนต์ไฟฟ้าเองแล้ว การพัฒนาอุตสาหกรรมยานยนต์ไฟฟ้ายังผูกโยงกับเทคโนโลยีทางด้านแบตเตอรี่ รวมทั้งเทคโนโลยีและการผลิตชิป (ที่ขาดแคลนอยู่ในขณะนี้) ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงและมีผลต่อราคารถยนต์ไฟฟ้าอย่างมาก การตัดสินใจของผู้ผลิตเพื่อมาผลิตรถยนต์ไฟฟ้าในประเทศไทยจึงไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะสามารถดำเนินการได้ในระยะเวลา 3 ปีตามที่กำหนดไว้ในเงื่อนไขการได้รับสิทธิ์จากมาตรการอุดหนุน มีเพียงผู้ผลิตบางรายที่มีสายการผลิตที่พร้อมจะปรับเปลี่ยนไปผลิตรถยนต์ไฟฟ้าได้ที่จะได้รับประโยชน์จากมาตรการอุดหนุน

ยกตัวอย่างเช่น การนำเข้ารถยนต์ไฟฟ้าของเทสล่า จะไม่เข้าข่ายได้รับสิทธิ์เงินอุดหนุน 70,000-150,000 หากเทสล่าไม่มีแผนที่จะมาตั้งโรงงานผลิตรถยนต์ไฟฟ้าในประเทศไทยให้ได้ภายใน 3 ปีในอัตรา 1:1 หรือ 1:1.5 ตามเงื่อนไขที่แสดงข้างต้น หมายถึง รถยนต์ไฟฟ้าของเทสล่า (ซึ่งไม่ได้รับสิทธิ์) จะมีความแตกต่างของราคามากขึ้นไปอีกเมื่อเทียบกับรถยนต์ไฟฟ้าของผู้ผลิตรายอื่นที่ได้รับสิทธิ์ ซึ่งเท่ากับเป็นการลดทอนการแข่งขันในตลาดรถยนต์ไฟฟ้าของไทย แทนที่จะเป็นการเพิ่มการแข่งขัน ใช้โอกาสจากมาตรการอุดหนุนที่สร้างอุปสงค์รถยนต์ไฟฟ้าในประเทศไทยดึงดูดผู้ผลิตที่มีศักยภาพ มีความสามารถทางด้านเทคโนโลยีสูงเข้ามาสร้างฐานการผลิตภายในประเทศ

ดังนั้น การกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมที่ผูกพันไปกับการได้รับสิทธิ์จากมาตรการอุดหนุนจึงเป็นสิ่งที่ไม่มีความจำเป็น ก่อให้เกิดความยุ่งยากในทางปฏิบัติ (ทำให้มีต้นทุน) และที่สำคัญเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กับผู้ผลิตบางรายบางกลุ่ม และอาจจะกลายเป็นการสร้างอำนาจผูกขาดในตลาดยานยนต์ไฟฟ้าต่อไปได้ในอนาคต