ทัศนคติต่อการเสียภาษีที่ต้องปรับเปลี่ยน

คอลัมน์ ทันเศรษฐกิจ โดย...ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า)
www.econ.nida.ac.th; [email protected]

ไม่ค่อยอยากจะพูดแบบนี้ว่า ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการจ่ายภาษีของประชาชน และการจัดเก็บรายได้จากภาษีของรัฐโดยเจ้าหน้าที่รัฐ ยังเต็มไปด้วยความสับสนและขาดความชัดเจน และได้กลายเป็นปัญหาเกี่ยวกับทัศนคติการเสียภาษีของประเทศไทยและประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมาก ผู้จะต้องเสียภาษีมักจะรู้สึกว่าภาครัฐมาดึงเอารายได้ของตนไปฟรีๆ ทำให้มีความรู้สึกไม่อยากเสียภาษี และใช้ความพยายามอย่างมากในการหลบเลี่ยงเพื่อจะได้ไม่ต้องเสียภาษี

อย่างไรก็ตาม คงจะปฏิเสธไม่ได้ว่า รายได้จากการจัดเก็บภาษีเป็นรายได้หลักของภาครัฐ (ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลกลาง หรือรัฐบาลท้องถิ่นก็ตาม) และเป็นปัจจัยหรือเงื่อนไขสำคัญของการบริหารจัดการทางด้านการคลังของประเทศให้มีเสถียรภาพ และก็คงต้องยอมรับกันด้วยว่า ภาระทางการคลังของประเทศทั้งในระยะสั้น กลาง และยาวของไทยมีแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และอาจจะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในอนาคตที่ไม่ไกลมากนักจากเหตุผลหลายประการ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของประชากร ภาระค่าใช้จ่ายประจำและการลงทุนภาครัฐที่สูงขึ้น (เช่น การใช้จ่ายเพื่อบริการทางสังคม สิ่งแวดล้อม ความปลอดภัยและความมั่นคง ฯลฯ) และที่สำคัญคือภาระผูกพันทางการคลังจากการดำเนินนโยบายหรือมาตรการทางการคลัง ภาระ (ค่าใช้จ่าย) ทางการคลังที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นนี้ เป็นความเสี่ยงทางการคลังที่ภาครัฐต้องคำนึงถึงว่าจะบริหารจัดการอย่างไรเพื่อให้ไม่ก่อให้เกิดเป็นปัญหากระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศในวงกว้าง ดังนั้น การทำความเข้าใจเกี่ยวกับภาษี การจัดเก็บภาษี จึงเป็นเรื่องที่มีความสำคัญต่อการบริหารจัดการทางการคลัง เป็นการเตรียมความพร้อมเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงของบทบาท และภาระทางการคลังของประเทศที่มีความสำคัญมากต่อการกำหนดนโยบายเพื่อการบริหารเศรษฐกิจของประเทศในอนาคต

ในประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศ ทัศนคติต่อการเสียภาษีถูกหล่อหลอมให้เป็นส่วนหนึ่งของหน้าที่ของคนในชาติ คนในประเทศมีมุมมองต่อการจัดเก็บภาษีและการเสียภาษีในลักษณะที่เป็นข้อตกลง หรือพันธะผูกพันระหว่างกัน กล่าวคือ ประชาชนผู้มีหน้าที่ต้องเสียภาษีเข้าใจว่าการเสียภาษีเป็นหน้าที่ เงินที่จ่ายเป็นค่าภาษีนั้น ภาครัฐซึ่งเป็นผู้จัดเก็บได้มีพันธะว่าจะนำเงินภาษีที่จัดเก็บได้มานั้น ไปใช้ในการผลิตสินค้าและบริการสาธารณะ และที่สำคัญคือ รัฐได้แสดงให้เห็นด้วยว่า การที่รับจัดเก็บภาษีมาเพื่อใช้จ่ายในการผลิต หรือให้บริการสาธารณะนั้น สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประชาชนผู้เสียภาษีก็มีความเต็มใจที่จะจ่ายภาษี มีการหลบเลี่ยงน้อยมากแม้ว่าอัตราภาษีที่จ่ายสูง (ภาระภาษีของประเทศไทยคิดเป็นประมาณ 18-18.5% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ) โดยประเทศในยุโรปบางประเทศมีการจ่ายภาษีในอัตราที่สูงกว่า 50% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ

การพัฒนาในประชาชนในประเทศให้มีทัศนคติต่อการเสียภาษีในลักษณะที่เป็นพันธะสัญญามักจะถูกมองว่าเป็นเรื่องที่เป็นไปได้ยาก หรือเป็นไปไม่ได้ โดยมองว่าเป็นปัญหาไก่กับไข่ กล่าวคือ ถ้าอยากให้ประชาชนมีความเต็มใจที่จะเสียภาษี ภาครัฐหรือนักการเมืองที่จะเข้ามาบริหารประเทศก็ต้องแสดงให้เห็นให้ได้เสียก่อนว่า เงินภาษีที่จัดเก็บไปนั้นจะถูกใช้ไปอย่างมีประสิทธิภาพ ไม่มีการรั่วไหล หรือมีการทุจริตคอร์รัปชั่น โดยตราบใดที่ยังเห็นหรือเกิดการทุจริตคอร์รัปชั่นในระบบการงบประมาณแผ่นดิน การจะมีทัศนคติที่ดีต่อการเสียภาษีก็ยอมเกิดขึ้นไม่ได้ ผู้ที่จะต้องเสียภาษีก็จะพยายามหลบเลี่ยงเพื่อให้ต้องเสียภาษีน้อยที่สุด โดยที่ไม่ได้พิจารณาอย่างสมเหตุผลว่า แท้จริงแล้วตนได้รับประโยชน์มากน้อยเพียงใดจากสินค้าหรือบริการสาธารณะที่รัฐเป็นผู้จัดหามาให้

ในขณะเดียวกัน ก็จะมีความพยายามในการกอบโกย หรือแสวงหาผลประโยชน์จากสินค้าหรือบริการสาธารณะเพื่อผลประโยชน์ส่วนตนให้มากที่สุด ทำนองว่า ถ้าเสียภาษีไปแล้ว ก็ต้องกอบโกยเอาคืนจากรัฐให้ได้มากที่สุด จึงจะคุ้มทุน จนหลายครั้งเกิดเป็นข้อขัดแย้งเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์จากสินค้าสาธารณะระหว่างกลุ่มคนในสังคม มีคำพูดเช่น "เสียภาษีเหมือนกัน ทำไมจะใช้ไม่ได้ ทำไมต้องมาห้ามไม่ให้ใช้" การไม่อนุญาตให้ใช้เมื่อเห็นพิจารณาเห็นว่าไม่เหมาะสม มีความเสี่ยงต่ออันตรายที่อาจจะเกิดขึ้น กลับกลายเป็นว่ารัฐเลือกปฏิบัติต่อตนไม่ดี ทั้ง ๆ ที่ตนก็เสียภาษี เหตุการณ์เหล่านี้เห็นกันอยู่ทั่วไปในสังคมไทยเพราะทัศนคติต่อการเสียภาษีที่ไม่ถูกต้อง ภาครัฐก็มีความยุ่งยากลำบากในการที่จะขยายฐานการจัดเก็บภาษีให้ครอบคลุม และเป็นธรรม

ในทางกลับกัน เราก็มักจะได้ยินผู้ทำหน้าที่จัดเก็บภาษีบอกว่า ผู้เสียภาษีมีความพยายามจะหลบเลี่ยง ถ้าไม่หลบเลี่ยง รู้หน้าที่ที่จะต้องเสียภาษี การจัดเก็บภาษีก็จะมีประสิทธิภาพ มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ง่าย กลายเป็นการถกเถียงกันว่าอะไรควรจะเกิดก่อนกันแน่ ซึ่งแท้จริงแล้ว ทั้ง 2 ส่วนเป็นความจำเป็นที่จะต้องเกิดขึ้นในสังคมไทยในขณะที่เรากำลังอยากก้าวต่อไปเป็นสังคมที่มีระดับการพัฒนาที่สูงขึ้น ประชาชนโดยทั่วไปก็ต้องตระหนักว่า ในฐานะที่เป็นประชาชนของประเทศนั้น ย่อมมีหน้าที่ต้องเสียภาษี และที่สำคัญคือต้องไม่ไปถึกทักเอาด้วยว่า ภาษีที่จ่ายนั้นเป็นเงินของตน เพราะภาษีเป็นภาระหน้าที่ที่ประชาชนในประเทศต้องจ่าย เมื่อจ่ายไปแล้วก็ไม่ใช่เงินของผู้จ่าย เพราะถ้าจะว่ากันจริง ๆ แล้ว การจ่ายภาษีก็ไม่แต่ต่างจากการจ่ายเงินเพื่อแลกเปลี่ยนกับสินค้าหรือบริการสาธารณะที่รัฐเป็นผู้จัดหามาให้ ในลักษณะที่เป็นพันธะสัญญาผูกพันอย่างที่กล่าวถึงข้างต้น

ทัศนคติต่อการเสียภาษีของประชาชนในประเทศมีความสำคัญมากต่อการบริหารการคลังของประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อประเทศมีระดับการพัฒนาที่สูงขึ้น ความต้องการสินค้าและบริการสาธารณะมีความแตกต่างไปจากเดิมมากทั้งในเชิงคุณภาพและปริมาณ ภาระค่าใช้จ่ายทางการคลังที่เพิ่มมากขึ้นตามความต้องการสวัสดิการสังคมที่เพิ่มมากขึ้น ทำให้การคลังของประเทศทางด้านการจัดเก็บรายได้จำเป็นต้องมีการพัฒนาให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น มีความเป็นธรรม มีฐานการจัดเก็บรายได้ที่ครอบคลุมกว้างขวาง การสร้างทัศนคติต่อการเสียภาษีให้มีลักษณะเป็นพันธะสัญญา (Commitment) โดยให้แน่ใจได้ว่า เงินภาษีที่จัดเก็บมานั้นจะถูกใช้ไปในกิจกรรมที่สอดคล้องกับความต้องการของสังคม และกิจกรรมที่รัฐเป็นผู้จัดหาให้เหล่านั้น รัฐสามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด

การตอบสนองของประชาชนเมื่อบอกว่า รัฐจะจัดเก็บภาษีประเภทใดประเภทหนึ่ง จะไม่เป็นไปอย่างที่เราพบเห็นคุ้นเคยในประเทศไทยคือ ทำอย่างไรจะหลบเลี่ยงการจ่ายภาษีได้ ถ้าจะมีข้อยกเว้นการจัดเก็บภาษีด้วยเหตุผลใดเหตุผลหนึ่ง ก็จะใช้ความพยายามกันอย่างมากเพื่อทำให้เข้าข่ายการได้รับการยกเว้น เช่น การจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เมื่อมีการยกเว้นให้กับพื้นที่เกษตรกรรม ผู้ถือครองที่ดิน (ซึ่งส่วนใหญ่ก็เป็นผู้มีฐานะดีพอที่จะจ่ายชำระค่าภาษีได้) แต่กลับยอมจ่ายเงินเพื่อทำการตกแต่งให้เข้าข่ายการยกเว้นภาษี พฤติกรรมในลักษณะนี้สะท้อนถึงความไม่เต็มใจที่จะจ่ายชำระภาษี ซึ่งอาจจะเกิดขึ้นได้จากหลายสาเหตุ เช่น รู้สึกไม่มีความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษี รู้สึกว่าการจ่ายภาษีเป็นการให้ประโยชน์กับผู้อื่นโดยเป็นภาระค่าใช้จ่ายของตน ฯลฯ ไม่ว่าจะเป็นด้วยสาเหตุใด พฤติกรรมที่เกิดขึ้นนี้เป็นต้นทุนของการจัดเก็บภาษีไปแล้ว การจัดเก็บมีประสิทธิภาพน้อยลง จนทำให้การจัดเก็บภาษีหลายประเภทไม่มีความคุ้มค่าในการจัดเก็บ

ดังนั้น การเปลี่ยนแปลงของทัศนคติต่อการเสียภาษีจึงเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีให้สูงขึ้น ต้นทุนการจัดเก็บลดลง ก็จะทำให้รัฐเหลือเม็ดเงินเพื่อนำมาใช้จ่ายในการผลิตสินค้าและบริการสาธารณะตอบสนองต่อความต้องการสวัสดิการของสังคมได้มากขึ้น การเตรียมคนของประเทศให้มีทัศนคติที่ดีต่อการเสียภาษีอาจจะเป็นก้าวที่สำคัญที่สุดสำหรับการพัฒนาทางการคลังของไทยเพื่อรองรับการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ และการยกระดับการพัฒนาของประเทศให้สูงขึ้นและมีความยั่งยืน