“ดร.ณัฏฐ์” เตือนประชามติรัฐธรรมนูญติดหลุมพราง เสียง สว. คือด่านหิน

กรณีคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) กำหนดวันออกเสียงประชามติในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2569 ควบคู่กับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) ทั่วราชอาณาจักร โดยเร่งประชาสัมพันธ์และจัดส่งข้อมูลข้อดี–ข้อเสียของการออกเสียงประชามติไปยังประชาชนทุกครัวเรือน เพื่อใช้ประกอบการตัดสินใจนั้น

“ดร.ณัฏฐ์” หรือ ณัฐวุฒิ วงศ์เนียม นักกฎหมายมหาชน ให้ความเห็นว่า การจัดทำประชามติเป็นหน้าที่ของ กกต. ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 วรรคหนึ่ง (1) และ (2) ประกอบพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 และที่แก้ไขเพิ่มเติม โดยการออกเสียงประชามติเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ถือเป็น “ประชาธิปไตยทางตรง” ขณะที่การเลือกตั้งเป็น “ประชาธิปไตยทางอ้อม”

การจัดการเลือกตั้งและการออกเสียงประชามติพร้อมกันในคราวเดียว ถือเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การเมืองไทย เท่ากับประชาชนใช้อำนาจอธิปไตยทั้งทางตรงและทางอ้อมพร้อมกัน ขณะที่การออกเสียงประชามติครั้งแรกของไทยเกิดขึ้นภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550

อย่างไรก็ตาม การแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 เต็มไปด้วยอุปสรรค ทั้งในเชิงโครงสร้างของกระบวนการแก้ไขรายมาตรา และเงื่อนไขการออกเสียงประชามติ เพื่อสอบถามความเห็นของประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจและผู้สถาปนารัฐธรรมนูญ โดยรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรทั่วโลก รวมถึงของไทย ล้วนเป็นกฎหมายที่แก้ไขได้ยาก

ดร.ณัฏฐ์ อ้างอิงคำวินิจฉัยของ ศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 4/2564 ซึ่งวางหลักชัดเจนว่า “การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไม่อาจกระทำได้” แต่ไม่ได้ห้ามรัฐสภาแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพียงแต่กำหนดว่าต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อขอฉันทามติจากประชาชนก่อน

ต่อมา คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18/2568 ระบุเพิ่มเติมว่า อำนาจริเริ่มแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นของรัฐสภา แต่ต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติก่อน และรัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้ โดยกระบวนการทั้งหมดต้องจัดทำประชามติถึง 3 ครั้ง ซึ่งคำวินิจฉัยดังกล่าวมีผลผูกพันทุกองค์กรตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 211 วรรคสี่

นักกฎหมายมหาชนผู้นี้ระบุว่า ประชาชนจำนวนไม่น้อยอาจสับสน เนื่องจากรัฐบาลของ นายกฯอนุทิน ชาญวีรกูล ได้ชิงยุบสภา ส่งผลให้ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของพรรคการเมืองต่าง ๆ ตกไปตามกฎหมาย ทั้งที่ก่อนยุบสภา สภาผู้แทนราษฎรมีมติเห็นชอบให้จัดทำประชามติเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ผ่านมติคณะรัฐมนตรี ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 (1)

ความสับสนยิ่งเพิ่มขึ้น เมื่อประชาชนยังไม่เห็น “พิมพ์เขียว” หรือเนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่างชัดเจนว่า จะดีกว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 อย่างไร และสุดท้ายจะสามารถจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้จริงหรือไม่

ดร.ณัฏฐ์ ระบุว่า เส้นทางการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยังอีกยาวไกล และมีความเสี่ยง “เรือคว่ำ” ระหว่างทาง โดยการจัดทำประชามติเป็นเพียงขั้นตอนแรก ก่อนเข้าสู่ขั้นตอนที่สอง คือการแก้ไขรัฐธรรมนูญเฉพาะรายมาตรา

ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 (1) แต่ตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 และ 18/2568 จำเป็นต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อสอบถามประชาชนก่อนว่า “สมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่”

แม้ผลประชามติจะผ่านความเห็นชอบจากประชาชน ขั้นตอนต่อไปก็ยังต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญเฉพาะรายมาตรา ตามมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 เพื่อจัดตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งมาตรา 256 (8) ถือเป็นบทบังคับเด็ดขาด

ยิ่งไปกว่านั้น หากการแก้ไขเกี่ยวข้องกับหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รวมถึงเรื่องคุณสมบัติหรืออำนาจหน้าที่ของศาลและองค์กรอิสระ รัฐธรรมนูญกำหนดให้ต้องจัดทำประชามติก่อนทุกครั้ง

ดร.ณัฏฐ์ เตือนว่า “หลุมพราง” สำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อยู่ที่การแก้ไขรายมาตราใน “ยกที่สอง” โดยจะติดกับดักในวาระที่ 1 ตามมาตรา 256 (3) และวาระที่ 3 ตามมาตรา 256 (6) ซึ่งกำหนดให้ต้องใช้เสียงสนับสนุนจากสมาชิกวุฒิสภาไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม หรืออย่างน้อย 67 เสียง

กล่าวคือ หากวุฒิสภาไม่ให้ความเห็นชอบ ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญย่อมตกไปตั้งแต่วาระแรก หรือในวาระสุดท้าย ส่งผลให้การจัดทำประชามติซึ่งใช้งบประมาณจำนวนมาก กลายเป็นการสูญเสียงบประมาณโดยเปล่าประโยชน์

แม้หลายฝ่ายจะมองว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มีทั้งข้อดีและข้อเสีย และพรรคการเมืองสามารถนำประเด็นนี้ไปใช้ในการรณรงค์หาเสียงได้ตามที่ กกต. ระบุไว้ แต่ในทางปฏิบัติ วุฒิสภาซึ่งถูกมองว่าอยู่ในขั้วอนุรักษ์นิยม ยังคงเป็นเงื่อนไขสำคัญ

ท้ายที่สุด ไม่ว่าผลการเลือกตั้ง สส. จะออกมาอย่างไร หรือพรรคใดจะได้เป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาล วาระรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนยังต้องเผชิญเงื่อนไขทางกฎหมายที่ต้องใช้เสียง สว. ให้ครบหนึ่งในสาม สุดท้ายรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงอาจไม่เกิดขึ้นจริง และอาจเหลือเพียง “รัฐธรรมนูญฉบับในฝัน” เท่านั้น