ย้อนพินิจอาเซียน

โดย...ศุภมิตร ปิติพัฒน์

*****************

เขียนบทความที่โพสต์ทูเดย์ 12 ครั้งต่อปี จะมีอย่างน้อยสักครั้งสองครั้งในแต่ละปี ที่จะมีหนังสือมาแนะนำท่านผู้อ่าน ตอนนี้อยู่ในช่วงสัปดาห์มหกรรมหนังสือระดับชาติพอดีกับที่มีหนังสือออกมาใหม่ในเวลาใกล้เคียงกัน 2 เล่ม ทั้ง 2 เล่มเป็นผลงานของนักการทูตผู้มากฝีมือและประสบการณ์ เล่มหนึ่งมาจากงานวิจัยขนาดใหญ่ที่เพิ่งทำเสร็จไม่นาน ผลงานของท่านทูตสุรพงษ์ ชัยนาม เรื่อง ไทยกับอาเซียนในยุคสงครามเย็น : มิติด้านการเมืองและความมั่นคง สำนักพิมพ์สยามปริทัศน์เป็นผู้จัดพิมพ์ (720 หน้า) อีกเล่มเป็นงานภาษาอังกฤษ คือ ASEAN’s First Decade ผลงานของท่านทูตฐากูร พานิช มีที่มาจากงานวิจัยเช่นกัน เป็นงานวิจัยในรูปดุษฎีนิพนธ์ที่มหาวิทยาลัย Pennsylvania State University ศูนย์ศึกษาการต่างประเทศ กระทรวงการต่างประเทศ นำมาจัดพิมพ์เป็นครั้งแรก (346 หน้า)

ทั้ง 2 เล่มเป็นงานพาผู้อ่านย้อนพินิจเส้นทางความเป็นมาของอาเซียน ซึ่งขณะนี้กำลังเจอโจทย์ใหญ่ที่ท้าทายการพัฒนาความร่วมมือระดับภูมิภาคแห่งนี้ไปเป็นประชาคม เรื่องหนึ่ง คือ ปัญหาในเมียนมา อีกเรื่อง คือปัญหาการเปลี่ยนภูมิทัศน์ความมั่นคงในภูมิภาคอันเกิดจากการเผชิญกันระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีน เรื่องหลังฟังคล้ายสงครามเย็นในความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจกำลังกลับคืนมาใหม่

ถ้าพิจารณาจากทศวรรษแรกอาเซียนในงานของท่านทูตฐากูร คือระยะ 10 ปีจาก ค.ศ. 1967 ถึง ค.ศ. 1977/78 นับเป็นช่วงเวลาเปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์ความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจที่สำคัญ จากจุดสูงสุดในการทำสงครามเวียดนามของสหรัฐฯ มาสู่การเจรจาเปิดสัมพันธ์กับจีนและการถอนตัวของสหรัฐฯ ออกจากสงครามเวียดนาม เปิดทางให้จีนก้าวเข้ามามีบทบาทกำหนดผลในปัญหาความมั่นคงของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มากขึ้น การเปลี่ยนแปลงนี้ส่งผลต่อการปรับแกนความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาคต่อมา และพลิกอาเซียนขึ้นมามีบทบาทร่วมกับจีนในการจัดการปัญหาความมั่นคงในกัมพูชา

ประสบการณ์การดำเนินการทูตเพื่อเป้าหมายด้านการเมืองและความมั่นคงในยุคสงครามเย็นทั้งในช่วงที่สหรัฐฯ ทำสงครามเวียดนาม และในช่วงปัญหาความขัดแย้งในกัมพูชาที่เป็นหัวข้อใหญ่ในหนังสือของท่านทูตสุรพงษ์ จึงมีแง่มุมน่าติดตามเก็บข้อคิดและความเข้าใจเกี่ยวกับวิธีที่ประเทศในภูมิภาคใช้รับมือกับความผันผวนที่มาจากปัญหาภายในภูมิภาคเอง และปัญหาการเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจและความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจที่ส่งผลกระทบลงมาสู่ภูมิภาค

การย้อนพินิจประสบการณ์ของอาเซียนสมัยสงครามเย็นในบริบทปัจจุบันที่กำลังเผชิญกับการเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจโลกและการจัดแกนแบ่งขั้วในความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจครั้งใหม่ น่าจะมีประโยชน์ไม่น้อยในการมองหาหลักคิดและทางเลือกที่เหมาะสมสำหรับอาเซียนจะก้าวไปร่วมกันในจุดตั้งต้นทศวรรษใหม่ที่ประสบกับสถานการณ์ยากลำบากจากโรคระบาด Tocqueville ให้คำเตือนใจที่ยังน่าฟังอยู่ เขากล่าวว่า “When the past no longer illuminates the future, the spirit walks in darkness.”

บทความขนาดสั้นไม่อาจเขียนบทปริทัศน์หนังสือขนาดใหญ่ทั้ง 2 เล่มได้พร้อมกัน จึงต้องเปลี่ยนมาเขียนจากความประทับใจในผลงานเกี่ยวกับอาเซียน 2 เล่มนี้

ขอเริ่มด้วยงานของท่านทูตฐากูร ที่ทำขึ้นก่อน ถ้างานของท่านทูตสุรพงษ์เป็นการวิจัยที่พาย้อนกลับไปทบทวนอาเซียนผ่านการดำเนินนโยบายของไทยจากเวลาปัจจุบัน ที่เห็นความเป็นมาทั้งหมดและเห็นผลที่ตามมาชัดเจนแล้ว งานวิจัยของท่านทูตฐากูรก็เป็นเหมือนการตรวจสอบระหว่างทางและรายงานให้ทราบถึงปัญหาที่เกิดขึ้นและความก้าวหน้าที่สำเร็จได้เพื่อชี้ทิศทางที่อาเซียนจะเดินต่อในทศวรรษที่ 2

การอ่านงานที่เป็นผลิตผลของยุคสมัยต่างจากปัจจุบันอ่านหาประโยชน์ หาความเข้าใจได้หลายแง่

ประการแรก ในทางทฤษฎี ได้เห็นข้อยากและความพยายามของนักวิชาการในตอนแรกเริ่มเสนอแนวคิดสำหรับจับปรากฏการณ์ออกมาศึกษา ในที่นี้ คือแนวคิดบูรณาการ (integration) ที่ในระยะแรกเริ่ม นักวิชาการเสนอความหมายดึงกันไปคนละทาง บางความหมายตั้งเป้าหมายสุดปลายไว้พอให้ไปถึงไม่ยาก บางความหมายก็ยาวไกลไม่แน่ใจว่าจะมีใครไปถึงได้ นอกจากนั้น ยังเห็นคำที่กลายเป็นคำใหญ่ในสมัยนี้ คือคำว่า Community ที่สมัยนั้นเป็นคำเล็กซ่อนตัวเป็นส่วนย่อยอยู่ในตัวชี้วัดการบูรณาการ หรือถูกนักทฤษฎีสมัยแรกเริ่มจัดไว้เป็นลักษณะประเภทหนึ่งของบูรณาการ

สมัยนี้ กลายเป็นว่า Community เป็นคำหลักระดับ 3 เสาของอาเซียน ไม่ค่อยเห็นใครใช้ ASEAN integration ถ้าจะว่าไปแล้ว แม้ในภาษาไทย 2 คำนี้ก็มีนัยต่างกันอยู่จริง การสร้างประชาคมอาเซียน กับการสร้างบูรณาการอาเซียน คำหลังดูจะมีนัยสลายรวมมากกว่าคำแรก

ประการที่ 2 พอแนวคิดยังไม่ลงตัวดีว่าจะพิจารณาบูรณาการไปในลักษณะไหน หรือหาความเข้าใจในวงวิชาการให้ตรงกันยังไม่ได้ การศึกษาที่ใช้แนวคิดเดียวกัน แต่ความหมายยังไม่นิ่ง จึงอาจเทียบเคียงกันยาก เพราะเมื่อจัดความหมายต่าง เวลาจะลงมือหาตัวชี้วัด ก็ต่างกันไปด้วย นอกจากนั้น การนำแนวคิดมาจัดตัวชี้วัดออกมาศึกษา นักวิชาการยังเจอข้อจำกัดจากพื้นที่ที่ศึกษา ในแง่ที่ว่า ตัวชี้วัดที่เหมาะกับความหมายจากแนวคิด และใช้ได้วัดได้กับพื้นที่หนึ่งเพราะเก็บข้อมูลเรื่องนั้นได้สะดวกในพื้นที่ที่ศึกษา แต่พออีกคนอยากใช้แนวคิดและตัวชี้วัดชุดนั้นมาศึกษาอีกพื้นที่ ข้อจำกัดเรื่องข้อมูลมีขึ้นมาทันที เช่น วัดความเข้มข้นของบูรณาการทางสังคมจากจดหมายและโทรเลขการติดต่อ ข้อมูลนี้เก็บง่ายในยุโรป แต่พอมาศึกษาเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ มิได้มีใครเก็บข้อมูลแบบเดียวกันและเทียบเคียงกันได้กับที่ยุโรปมี

ประการที่ 3 นักทฤษฎีอาจตั้งต้นศึกษาที่ไหนก็ตาม พอศึกษาแล้วเห็นว่าที่นั่นบูรณาการประสบความสำเร็จ ก็นำเงื่อนไขความสำเร็จของที่นั่นมาเสนอไว้ ว่าถ้าใครจะบูรณาการ ต้องมีแบบนั้น ต้องมีแบบนี้เป็นเงื่อนไขตั้งต้น แต่งานของท่านทูตฐากูรชี้ให้เห็นว่า

มีความเป็นไปได้มากที่คนฝ่ายปฏิบัติ จะมีความคิดและเป้าหมายการรวมตัวระดับภูมิภาคต่างออกไปจากนิยามความหมายบูรณาการที่นักทฤษฎีเสนอ หรือต่างออกไปจากพื้นที่ที่สร้างความสนใจให้แก่นักวิชาการที่ศึกษา และเป็นที่มาของการพัฒนาแนวคิดทฤษฎีเรื่องนี้ในทีแรก เมื่อเป็นแบบนั้น การจะนำแนวคิด ตัวชี้วัด “บูรณาการ” ที่พัฒนามาจากประสบการณ์ของพื้นที่หนึ่ง รวมทั้งเงื่อนไขที่พึงมีอยู่ก่อนที่นักทฤษฎีเห็นว่าจะช่วยให้ “บูรณาการ” นั้นดำเนินไปได้ด้วยดี นำข้ามมาเป็นกรอบศึกษาอีกพื้นที่หนึ่ง จึงอาจทำได้จำกัด

แต่ไม่ใช่ว่า เงื่อนที่มีอยู่ก่อนไม่สำคัญ เพราะไม่ว่าฝ่ายปฏิบัติจะเลือกวางเป้าหมายและกระบวนการรวมตัวไว้แบบไหนก็ตาม เงื่อนไขที่มีอยู่ก่อนในพื้นที่นั้น จะส่งผลสร้างความยาก/ง่ายต่อการบรรลุเป้าหมายการรวมตัวที่ตั้งไว้ แต่ต้องติดตามการศึกษาในเชิงประจักษ์ว่าเงื่อนไขอะไรส่งผลเป็นแบบไหนต่อเป้าหมายการรวมตัวในแต่ละระยะ ในแต่ละพื้นที่ ซึ่งตั้งต้นและดำเนินมาในขั้นตอนและจังหวะช้าเร็วต่างกันได้มาก

สำหรับงานเล่มใหญ่ของท่านทูตสุรพงษ์ ท่านผู้อ่านต้องเตรียมรับมือกับข้อมูลชั้นต้นจำนวนมากที่ท่านทูตได้รวบรวมมาวิเคราะห์จากเอกสารของกระทรวงการต่างประเทศ แต่แนะนำอย่างนี้เกรงจะทำให้คนที่พอเห็นขนาดหนังสือแล้วนึกขยาดขึ้นมา เลยจะขออนุญาตแนะนำผลงานเล่มนี้ของท่านทูตสุรพงษ์จากทางอ่านอีกแบบ คืออ่านโดยมีผู้เขียนหนังสือเป็นที่ตั้ง พออ่านโดยวิธีนี้ ข้าพเจ้าเก็บข้อคิดและข้อมูลจากหนังสือเล่มนี้ไว้ใช้การต่อได้อีกมาก จึงเขียนคำนิยมมอบให้ท่านทูตสุรพงษ์ไว้ด้วย ท่านกรุณานำลงพิมพ์ไว้ในหนังสือ ดังนี้

นักการทูตไทยที่จะนำภารกิจการงานที่เขาได้ทำในนามของประเทศ ตลอดจนการเข้าไปเกี่ยวข้องกับปัญหาและผู้คนที่เขาพบเผชิญมาในเวทีโลกมาเขียนบันทึกความทรงจำออกมาอย่างน่าอ่านนั้น มีน้อยนัก และในบริบทของสังคมไทย การจะเขียนบันทึกความทรงจำอย่างกะเทาะเปลือกให้เห็นถึงเนื้อแท้ของใครๆ อย่างเป็นประโยชน์แก่คนรุ่นหลังในการเรียนรู้ถูกผิดที่เกิดขึ้นไปแล้วนั้น ก็เป็นของที่เขียนได้ยาก เพราะความกระทบกระทั่งที่เลี่ยงไม่พ้น ยังไม่อาจนำเสนอได้อย่างตรงไปตรงมาในสังคมที่การพูดความจริงต่ออำนาจยังต้องหาวิธีอันแนบเนียน ถึงกระนั้นก็ยังอาจสร้างความไม่พอใจที่ส่งผลต่อผู้ที่กล้าพูดกล้าเสนอได้ ดังเช่นที่ สุรพงษ์ ชัยนาม ผู้เขียนรายงานวิจัยอันเป็นที่มาของหนังสือเล่มนี้เคยประสบมาแล้วในชีวิตนักการทูตของท่าน

แต่นักการทูตที่ชำนาญในสิ่งที่เขาทำย่อมรู้จักเลือกสรรและรู้ใช้วิธีการอันเหมาะสมเพื่อทำให้เป้าหมายที่ต้องการบรรลุปรากฏเป็นผลสำเร็จออกมาได้ท่ามกลางอุปสรรคสกัดกั้นที่มีอยู่ เมื่อเห็นว่าวิธีหนึ่งจะพาไปพบกับข้อจำกัดมากนัก เขาก็ย่อมมองหาวิธีอื่นที่สามารถทำได้ ที่จะให้ผลลัพธ์ตามเงื่อนไขที่ต้องการสำเร็จผลออกมาได้ดีไม่แพ้กัน ที่ข้าพเจ้ากล่าวเช่นนี้เพราะเห็นว่าสิ่งที่ซ่อนอยู่ใต้รายงานวิจัย “ไทยกับอาเซียนในยุคสงครามเย็น : มิติด้านการเมืองและความมั่นคง”

รวมทั้งผลงานวิจัยก่อนหน้านี้ที่เกี่ยวกับนโยบายต่างประเทศไทยต่อประเทศเพื่อนบ้านในสมัยสงครามเย็น คือบันทึกความคิด ความรู้ และความทรงจำของผู้เขียน ที่ได้มีส่วนร่วมโดยตรงอยู่ในการดำเนินการต่างประเทศของไทยในฝ่ายปฏิบัติ ในช่วงเวลาที่การเมืองระหว่างประเทศของภูมิภาคและของโลกระดมโจทย์อันแหลมคมเข้ามาทดสอบขีดความสามารถของไทยในการรักษาผลประโยชน์แห่งชาติด้านการเมืองและความมั่นคงอย่างต่อเนื่อง

ข้าพเจ้าจึงอยากเชิญชวนผู้อ่านหนังสืออันมาจากรายงานวิจัยเล่มนี้ อ่านเลยจากเนื้อหาที่ได้จากการประกอบข้อมูลชั้นต้นชั้นรองซึ่งรูปแบบงานวิจัยบังคับไว้ ลงไปหาการถ่ายทอดความคิด ความรู้ และประสบการณ์ของผู้เขียน ที่ประมวลขึ้นโดยหลักการทำงานในทางการทูตที่ถูกบ่มเพาะมาในยุคสมัยที่ภัยคุกคามต่อความอยู่รอดและความมั่นคงของประเทศในภูมิภาคปรากฏอย่างชัดเจน เพื่อค้นพบสิ่งที่เรียกว่าแบบแผนการทูตไทยที่ซ่อนอยู่ในนี้ และเห็นอิทธิพลของแบบแผนการทูตดังกล่าวทั้งต่อการก่อรูปของอาเซียนในจุดเริ่มต้น และในพัฒนาการต่อมาจนอาเซียนกลายเป็นกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศที่สำคัญที่สุดของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

เราอาจเห็นได้ชัดขึ้นว่า ในจุดปัจจุบันที่อาเซียนได้ขยายจากการเป็นเครื่องมือวิธีการสำหรับดำเนินความร่วมมือระหว่างรัฐ มาเป็นฐานของการสร้างประชาคมที่มีประชาชนเป็นเป้าหมาย แต่แท้จริงแล้วรากฐานของอาเซียนอยู่ที่ไหนแน่