คำถามเลือกตั้งท้องถิ่นก่อน...เพื่ออะไร?

ศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม

การแก้กฎหมายท้องถิ่นเป็นสิ่งที่ต้องทำเพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญปี 2560 ซึ่งมีอยู่หลายมาตราหลายประเด็นตามที่รัฐธรรมนูญระบุไว้ ให้ไปดำเนินการโดยให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ

แต่ประเด็นที่ถูกหยิบยกขึ้นมาให้เกิดเป็นความสนใจในห้วงเวลานี้ ที่เกี่ยวกับท้องถิ่นมากที่สุด คือ "การจะให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นก่อนการเลือก สส. และ สว." และประเด็นที่ต้องอธิบายนั่นก็คือเราจะมีการเลือกตั้งท้องถิ่นก่อนการเลือกตั้ง สส. และ สว.ด้วยวัตถุประสงค์อะไร อย่างไร และหากว่ามีความจำเป็นจะต้อง เลือกตั้งท้องถิ่นก่อนการเลือกตั้ง สส. หรือ สว. ก็น่าจะมีคำอธิบายให้เกิดความเข้าใจและได้รับรู้รับทราบกันว่า มีเหตุผลเป็นอย่างไร

ทั้งนี้เพราะการเลือกตั้งท้องถิ่นก็มีหลายเรื่องหลายประเด็นที่ต้องนำกลับมาคิดดำเนินการและไม่ใช่เรื่องง่าย โดยเฉพาะสิ่งต้องคิดพิจารณา มีหลายประเด็นที่เกี่ยวพันกับการเลือกตั้ง ท้องถิ่น ดังเช่น

ประเด็นที่ 1 จะมีการเลือกตั้งท้องถิ่นในทุกประเภทท้องถิ่นหรือไม่ ทั้งนี้เพราะท้องถิ่นไทยในปัจจุบันมีอยู่ 5 ประเภท ได้แก่ (1) กรุงเทพมหานคร (2) เมืองพัทยา (3) องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) (4) องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และ (5) เทศบาล จะเลือกเพียงบางประเภทท้องถิ่น หรือให้เลือกทั้งหมด

ประเด็นที่ 2 การแก้กฎหมายการเลือกตั้งท้องถิ่นนั้น จะดำเนินการแก้กฎหมายในทุกประเภทหรือไม่ ทั้งนี้เพราะกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่น มี 5 ประเภทตามประเด็นที่ 1 ได้แก่ พระราชบัญญัติจัดตั้งของตนเอง ในแต่ละประเภท เช่น พ.ร.บ.ระเบียบบริหารกรุงเทพมหานคร พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ร.บ.เทศบาล และ พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล เป็นต้น

ประเด็นที่ 3 การแก้ไขกฎหมายท้องถิ่นเพื่อให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่น ในท้องถิ่นแต่ละประเภท จะให้เลือก ทั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหาร ท้องถิ่นไปพร้อมๆ กัน หรือเวลา ใกล้เคียงกันหรือไม่ หรือจะให้มีการ เลือกตั้งเฉพาะผู้บริหารท้องถิ่น หรือจะเลือกเฉพาะสมาชิกสภาท้องถิ่น

ประเด็นที่ 4 สืบเนื่องจากประเด็นที่ 3 จะให้มีการเลือกตั้ง ท้องถิ่นในทุกประเภทท้องถิ่นหรือไม่ หรือจะให้มีการเลือกตั้งเฉพาะท้องถิ่น บางประเภทเท่านั้น เช่น เลือกเฉพาะ ผู้บริหารท้องถิ่นใน อบจ. อบต. และเทศบาล หรือจะควบเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นในประเภทท้องถิ่นดังกล่าวด้วย ซึ่งถ้าเป็นไปตามนี้ก็จะมีคำถาม ต่อไปว่า ใน กทม. และเมืองพัทยา ทำไมไม่ให้มีการเลือกตั้ง และอาจจะโดนคำถามว่า ทำไมต้องเลือกปฏิบัติ

ประเด็นที่ 5 ในการแก้ไขกฎหมายการเลือกท้องถิ่นตามประเภทต่างๆ นั้นว่าจะต้องแก้อะไรบ้างนั้น ได้มีบทบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 ในมาตรา 252 ระบุไว้ดังนี้

"มาตรา 252 สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้ง หรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นหรือในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ แต่ต้องคํานึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ

คุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง และ หลักเกณฑ์และวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งต้อง คํานึงถึงเจตนารมณ์ในการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตตามแนวทาง ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญด้วย"

หากพิจารณาตามมาตรานี้ผมเข้าใจว่ามีประเด็นสำคัญที่ต้องดำเนินการแก้ไขนั่นก็คือ (1) การกำหนดให้สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง และ (2) ผู้บริหารท้องถิ่น ให้มาจากการเลือกตั้ง หรือให้มาจากความเห็นชอบของสมาชิกสภาท้องถิ่น (3) กรณีที่จัดให้มีองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษให้มา โดยวิธีอื่นก็ได้ ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติซึ่งปัจจุบัน อปท. รูปแบบพิเศษมีอยู่ 2 แห่ง ได้แก่ เมืองพัทยาและกรุงเทพมหานครเท่านั้น นอกจากนี้ เราก็ยังไม่ทราบว่านโยบายรัฐบาลต่อ อปท.รูปแบบพิเศษจะให้มีเพิ่มอีกหรือไม่อย่างไร

ประเด็นที่ 6 ประเด็นสาระสำคัญที่กำหนดให้คุณสมบัติของผู้สมัคร รับเลือกตั้ง ทั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตตามแนวทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ จะกำหนดคุณสมบัติกันอย่างไร ซึ่งผมคิดว่าเป็นเรื่องสำคัญ เพราะสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นจำนวนหนึ่งถูกดำเนินการตามคำสั่งมาตรา 44 และบางท้องถิ่นถูกลงโทษหรือถูกศาลตัดสินในส่วนที่ไปพัวพันกับการทุจริตในการบริหารงานของท้องถิ่น ซึ่งการพิจารณาในประเด็นต่างๆ เหล่านี้จะไปเกี่ยวพันกับการกำหนดคุณสมบัติอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ผมจึงไม่แน่ใจว่าการเลือกตั้ง ท้องถิ่นนั้นจะไปเพื่อเหตุผลข้างต้น หรือไม่ โดยเฉพาะการตรวจสอบการคืนประชาธิปไตยให้กับท้องถิ่น รวมทั้งเป็นการตรวจสอบสถานการณ์ทางการเมืองหรือไม่อย่างไรหรือมองในเชิงสร้างสรรค์นั้นก็คือ การทำให้การเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นแบบอย่างของการเลือกตั้ง สส. และ สว. ที่เป็นไปตามกติกาของระบอบประชาธิปไตย นั่นก็คือ สันติวิธีโดยไม่มีความรุนแรงเกิดขึ้นแต่อย่างใด ซึ่งเป็นเพียงแค่การคาดคะเนเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม ผมเข้าใจว่าการคิดเพียงให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นเกิดขึ้นเพียงอย่างเดียวนั้น จึงไม่ค่อยสอดคล้องกับการปฏิรูปท้องถิ่นทั้งระบบที่กำลังดำเนินการอยู่ ไม่ว่าจะความคิดและ ข้อเสนอในการปฏิรูปท้องถิ่นที่เกี่ยวกับการเพิ่มประสิทธิภาพของท้องถิ่น ในการจัดบริการสาธารณะ ทั้งในแง่ของการควบรวมท้องถิ่น โดยใช้เกณฑ์ประชากรและรายได้ รวมทั้งพื้นที่ ความรับผิดชอบ การส่งเสริมให้ท้องถิ่นมีการพัฒนารายได้ให้มากขึ้น การให้ อบจ.ทำงานที่เป็นภาพยุทธศาสตร์ ของจังหวัด และการปรับเปลี่ยนฐานะ อบต.เป็นเทศบาล เป็นต้น

สิ่งที่กล่าวมานี้ ผมเข้าใจว่ารัฐธรรมนูญ 2560 ได้ว่าหลักในประเด็นเหล่านี้ไว้ให้ดำเนินการและสอดคล้องกับแนวคิดการปฏิรูปท้องถิ่นอยู่แล้ว แต่หากคิดแต่เพียงการแก้ไขกฎหมายท้องถิ่นนั้นก็ยังไม่ได้ตอบโจทย์การปฏิรูปท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ ที่คาดหวังกันไว้แต่อย่างไร ผมจึงเข้าใจว่าการปฏิรูปท้องถิ่นให้เป็นฐานในการรองรับการจัดบริการสาธารณะ เพื่อประชาชนและเป็นฐานการพัฒนาประเทศในอนาคต จึงเป็นความจำเป็นต้องมีการปฏิรูปท้องถิ่นให้เป็นจริงก่อนการเลือกตั้งท้องถิ่น n