ระบบสวัสดิการเพื่อช่วยเหลือคนจน

ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุขคณะพัฒนาการเศรษฐกิจสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า)www.econ.nida.ac.th; [email protected]

การดำเนินมาตรการภาครัฐเพื่อช่วยเหลือคนจนไม่ได้มีปัญหาใหญ่อยู่ที่ว่า ควรหรือไม่ควรที่ในระบบเศรษฐกิจหนึ่งจะมีการช่วยเหลือคนจน ด้วยเพราะมองว่าคนจนเป็นกลุ่มคนที่มีความด้อยโอกาสทางเศรษฐกิจ และมีความจำเป็นที่จะต้องได้รับการช่วยเหลือเพื่อให้สามารถมีคุณภาพชีวิตที่ได้ระดับมาตรฐานการครองชีพที่เพียงพอ เหมาะสม และสมควร แต่ประเด็นคำถามสำคัญกลับไปอยู่ที่ว่าเราจะใช้วิธีการอย่างไร หรือใช้เครื่องมืออะไรในการช่วยเหลือคนจนให้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ และหวังว่าในอนาคตความจำเป็น หรือบทบาทภาครัฐในการช่วยเหลือคนจนจะค่อยๆ ลดน้อยลง

มาตรการแบบนี้ เป็นมาตรการที่มีความสุ่มเสี่ยงที่จะเข้าข่ายการเป็นมาตรการประเภทประชานิยมได้โดยง่าย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ไม่มีการกำหนดวงเงินงบประมาณสำหรับมาตรการนั้นๆ อย่างชัดเจน นอกจากนี้ ยังเป็นมาตรการที่จัดสรรสวัสดิการให้กับคนบางกลุ่มในสังคมโดยรัฐ ซึ่งรายได้ของรัฐได้มาจากการจัดเก็บภาษี เท่ากับเป็นการดึงสวัสดิการจากคนกลุ่มหนึ่งเพื่อจัดสรรให้กับคนอีกกลุ่มหนึ่งในระบบเศรษฐกิจ กระบวนการจัดสรรสวัสดิการสังคมดังกล่าวอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่างๆ ในหลายด้าน รวมทั้งผลกระทบภายนอกได้

นอกจากนี้ มาตรการในลักษณะนี้ ยังเป็นมาตรการที่ให้ผลประโยชน์แก่คนจำนวนมาก (เช่น การเปิดให้มีการลงทะเบียนคนจน 2 รอบ โดยมีผู้ผ่านการคัดกรองว่าเป็นผู้มีรายได้น้อย และมีสิทธิได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐถึงกว่า 11 ล้านคน ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนที่สูงเทียบกับจำนวนประชากรของประเทศ) จึงเป็นมาตรการที่มีแนวโน้มจะยกเลิก หรือยุติได้ยาก ถ้าในอนาคตพบว่า มาตรการเป็นมาตรการที่มีปัญหา หรือการดำเนินงานตามมาตรการก่อให้เกิดภาระทางการคลังมากเกินไป

ตัวอย่างในอดีตของความพยายามในการยุติมาตรการในลักษณะนี้ก็มีปรากฏให้เห็นอยู่บ่อยๆ ไม่ว่ารัฐบาลนั้นจะเป็นรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง หรือเป็นรัฐบาลที่มาจากวิธีการอื่นๆ ล้วนแต่มีความยากลำบากอย่างมากในการยกเลิกมาตรการลักษณะนี้ ดังนั้น การดำเนินมาตรการในลักษณะนี้จึงจำเป็นต้องมีการศึกษา วิเคราะห์ ทบทวน ให้รอบคอบก่อนที่จะนำไปสู่การปฏิบัติ

การดำเนินงานของรัฐบาลปัจจุบันในการช่วยเหลือคนจนที่ผ่านมา จัดลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อย 2 รอบ เพื่อจัดทำและมอบบัตรสวัสดิการแห่งรัฐให้กับผู้ลงทะเบียนที่ได้รับการตรวจสอบแล้วและยืนยันได้ว่าเป็นผู้มีรายได้น้อย หรือเป็น "คนจน" จริงๆ ซึ่งผู้ได้รับบัตรจะได้รับสวัสดิการ หรือสิทธิประโยชน์ต่างๆ ตามที่รัฐกำหนด

เงื่อนไขหลักที่ใช้ในการคัดกรองผู้มีรายได้น้อยก็เข้าใจเอาเองว่าใช้เกณฑ์ว่าต้องเป็นบุคคลที่มีรายได้น้อยกว่า 1 แสนบาท/ปี (ถ้าใช้เส้นความยากจนเป็นเกณฑ์ คนจนจะหมายถึงคนที่มีรายได้น้อยกว่า 3 หมื่นบาท/ปี) และผู้มีรายได้น้อยต้องไม่มีการครอบครองทรัพย์สินอื่นด้วย ทั้งนี้ ผู้คัดกรองอาจใช้เกณฑ์อื่นร่วมด้วยในการคัดกรองผู้มีรายได้น้อยจากผู้ลงทะเบียนทั้งหมด แต่ไม่ปรากฏชัดเจนว่าเกณฑ์ต่างๆ เหล่านั้นประกอบด้วยอะไรบ้าง

สาเหตุหลักของการจัดให้มีการลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อยนั้น ก็เพื่อให้ภาครัฐสามารถระบุตัวบุคคลที่มีรายได้น้อยที่ตรงและสอดคล้องกับความเป็นจริง เมื่อสามารถระบุผู้มีรายได้น้อยได้แล้ว ก็จะสามารถให้ความช่วยเหลือได้ตรงจุด การใช้งบประมาณเพื่อให้ความช่วยเหลือก็จะมีประสิทธิภาพมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม การดำเนินการ ดังกล่าว มีอุปสรรคที่ต้องให้ผู้มีรายได้น้อยมาลงทะเบียนทุกปี ซึ่งเป็นต้นทุนของผู้มีรายได้น้อย ผู้มีรายได้น้อยบางส่วนไม่สามารถแม้กระทั่งเข้าถึงข้อมูลการลงทะเบียน บ้างก็ไม่มีค่าใช้จ่ายเพียงพอที่จะมาลงทะเบียน ทางภาครัฐก็จะมีค่าใช้จ่ายในการดำเนินโครงการลงทะเบียนคนจนมากขึ้น ถ้าต้องการอำนวยความสะดวกให้ผู้มีรายได้น้อยเดินทางมาลงทะเบียนได้

นอกจากนี้ ยังมีต้นทุนที่สูงขึ้นจากการคัดกรองที่ต้องมีความละเอียดถี่ถ้วนมากขึ้น เพื่อให้การคัดกรองสามารถระบุกลุ่มผู้มีรายได้น้อยได้อย่างถูกต้องตามวัตถุประสงค์ของการจัดให้มีการลงทะเบียน ค่าใช้จ่ายที่เพิ่มมากขึ้นนี้ ก็เป็นภาระที่เพิ่มมากขึ้นของการดำเนินโครงการ ซึ่งไม่แน่ใจว่าได้มีการประเมินไว้ล่วงหน้าในระยะยาวแค่ไหนของการดำเนินมาตรการ

จากที่ได้กล่าวถึงข้างต้นว่า การดำเนินมาตรการในลักษณะนี้อาจก่อให้เกิดผลกระทบที่ไม่พึงปรารถนาได้ในหลายๆ มิติ เช่น การกำหนดเกณฑ์เพื่อระบุว่าเป็นผู้มีรายได้น้อย ย่อมทำให้ผู้มีรายได้สูงกว่าเกณฑ์ที่กำหนด รู้สึกว่าการมีรายได้น้อยลงอีกเพียงเล็กน้อย ก็จะทำให้เขาได้รับสวัสดิการอีกหลายอย่างในฐานะผู้มีรายได้น้อย

กลายเป็นว่าคนกลุ่มหนึ่ง "อยากเป็นคนจน" ไม่มีแรงจูงใจที่จะพัฒนาตนเองเพื่อให้มีรายได้สูงขึ้น ในทางตรงกันข้าม กลับรู้สึกว่ามีรายได้ลดลงบ้างเล็กน้อยก็ดี จะได้อยู่ในกลุ่มคนจนและมีสิทธิจะได้รับสวัสดิการจากรัฐ คนที่เข้าข่ายในกลุ่มนี้มีจำนวนมากน้อยเพียงไรเรายังไม่ทราบแน่ชัด

แต่คงจะมีจำนวนหนึ่ง และถ้าคนเหล่านี้กลายมาเป็นผู้มีรายได้น้อยในการลงทะเบียนครั้งต่อไป จำนวนผู้มีรายได้น้อยที่เพิ่มขึ้นก็ย่อมทำให้รัฐมีภาระทางการคลังที่เพิ่มมากขึ้นจากมาตรการสวัสดิการแห่งรัฐ การเปลี่ยนแปลงของจำนวนผู้มีรายได้น้อย ซึ่งคาดคะเนได้ว่าน่าจะมีเพิ่มขึ้นมีผล กระทบต่อภาระทางการคลังของมาตรการนี้ ซึ่งการดำเนินมาตรการควรจะต้องประเมินไว้ล่วงหน้า และมีการจัดเตรียมว่าจะใช้งบประมาณ จากส่วนใดเพื่อให้ครอบคลุมค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้น

นอกจากนี้ ถ้าพิจารณาจากเกณฑ์ที่ใช้คัดกรองผู้มีรายได้น้อยแล้วพบว่ามีผู้มีรายได้น้อยมากกว่า 11 ล้านคน ซึ่งเป็นสัดส่วนที่สูงเมื่อเทียบกับประชากรทั้งประเทศ หรือเทียบกับประชากรที่ไม่ใช่วัยเด็ก (สมมติเองว่าเด็กคงไม่สามารถมาลงทะเบียนได้ หรือถ้ามาลงทะเบียนก็คงไม่ผ่านการคัดกรอง) คำนวณโดยหยาบๆ เท่ากับว่ารัฐกำลังประกาศว่ารัฐจะมีสวัสดิการเพื่อเป็นการช่วยเหลือคนไทยที่เข้าข่ายเป็นผู้มีรายได้น้อย

คือ กลุ่มผู้มีรายได้น้อย 16-20% สุดท้าย ยิ่งเป็นการสะท้อนชัดเจนว่าภาระทางการคลังเพื่อสวัสดิการด้านนี้จะไม่ลดลง และเมื่อมีคนจำนวนมากที่มีสิทธิจะได้รับสวัสดิการ ประเภทของสวัสดิการที่จำเป็นก็จะแตกต่างกันไป เช่น คนจนในเขตเมืองกับคนจนในชนบทย่อมมีความต้องการที่แตกต่างกัน ต้นทุนในการบริหารจัดการ รวมทั้งการตรวจสอบการใช้สวัสดิการก็จะยากลำบาก และมีต้นทุนมากขึ้น ในที่สุด ก็ไม่แน่ใจว่า การให้สวัสดิการที่อุตส่าห์ใช้ความพยายามในการระบุผู้มีรายได้น้อย จะกลายสภาพไปเป็นมาตรการในการลดแลกแจกแถมประจำปีอย่างถาวรไปหรือไม่

ประเด็นสุดท้ายเป็นประเด็นของมาตรการที่มีผลประโยชน์และเกี่ยวข้องกับคนจำนวนมาก และมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นได้อีกในอนาคต นอกจากเรื่องของภาระทางการคลังที่ต้องมีการประเมิน และวางแผนทางการคลังไว้ล่วงหน้าแล้ว

ยังมีข้อกังวลที่เกี่ยวข้องกับ ความสุ่มเสี่ยงของการใช้มาตรการ เพื่อหวังผลประโยชน์ในทางอื่น เช่น การอาศัยมาตรการเพื่อหวังผลทางการเมืองโดยผู้กำหนดมาตรการอาจแก้ไขเงื่อนไขเพื่อเพิ่มสวัสดิการให้กับผู้มีรายได้น้อยเพื่อให้ได้รับความนิยมจากคนกลุ่มนี้ ซึ่งมาตรการนี้ก็จะกลายไปเป็นเครื่องมือทางการเมือง ไปโดยปริยาย

ที่กล่าวถึงข้างต้นเป็นเพียงข้อสังเกตบางส่วนของการดำเนินมาตรการในลักษณะที่เป็นการให้ผลประโยชน์แก่กลุ่มคนจำนวนมากที่มีประเด็นปัญหา และมิติต่างๆ ที่ต้องพิจารณากันอย่างรอบคอบ

ความเร่งรีบในการดำเนินนโยบายโดยไม่ได้คำนึงถึงผลกระทบอื่นๆ อย่างรอบด้านกับมาตรการที่ต้องใช้งบประมาณจำนวนมาก และยังมีแนวโน้มจะต้องใช้งบประมาณเพิ่มมากขึ้น และมีโอกาสที่จะยกเลิกได้ยากนั้น อาจก่อให้เกิดปัญหาอื่น และความเสียหายได้เป็นจำนวนมาก n