กม.เอกชนร่วมลงทุนกับรัฐ

ดร. รุจิระ บุนนาคกรรมการผู้จัดการMarut Bunnag International Law [email protected] : @RujiraBunnag

การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในปัจจุบัน ได้อาศัยการลงทุนในภาคอุตสาหกรรมมากกว่าเกษตรกรรม ภาครัฐจึงจำเป็นต้องหาแหล่งเงินทุนมาเพื่อใช้ในการกระตุ้นเศรษฐกิจและการหาแหล่งเงินทุนคือ การเปิดโอกาสให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ (Public-Private Partnership หรือ พีพีพี) ในโครงการเมกะโปรเจกต์ (megaproject) ขนาดใหญ่หลายๆ โครงการ

สำหรับกฎหมายเกี่ยวกับการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ ก่อนหน้านี้เมื่อปี พ.ศ. 2535 มีพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงาน หรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 และต่อมา พระราชบัญญัติดังกล่าวได้ถูกยกเลิก โดยพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 ซึ่งล่าสุดกฎหมายฉบับนี้กำลังจะถูกดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมอีกครั้งหนึ่ง เพื่อให้กระบวนการลงทุนมีความรวดเร็วและกระชับมากยิ่งขึ้น โดยนำหลักการของการลงทุนในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (อีอีซี) ใน จ.ชลบุรี ระยอง และฉะเชิงเทรา มาเป็นต้นแบบในการแก้ไขร่างกฎหมาย

ปัญหาของการเริ่มใช้กฎหมายเกี่ยวกับการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐในระยะแรกในปี พ.ศ. 2535 มีปัญหาเกี่ยวกับการตีความว่า โครงการใดบ้างที่ต้องทำตามพระราชบัญญัติฯ ส่วนมากมักจะ หลีกเลี่ยงไม่อยากเข้าร่วมตามพระราชบัญญัติดังกล่าว เพราะต้องถูกควบคุมโดยรัฐ และมีคดีความเกี่ยวกับการร่วมลงทุน จนต้องส่งเรื่องให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตีความกว่า 120 เรื่อง จึงทำให้เกิดความล่าช้าในการดำเนินโครงการ

ตามพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 โครงการที่จะให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการได้นั้น คือโครงการที่มีมูลค่าตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไปและสำหรับหน่วยงานที่จะเสนอโครงการ ต้องว่าจ้างที่ปรึกษาเพื่อจัดทำรายงานผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการ ซึ่งการว่าจ้างที่ปรึกษาและวิเคราะห์โครงการต้องใช้ระยะเวลาพอสมควร รวมถึงการประกาศเชิญชวนให้เอกชนร่วมลงทุน และเมื่อรวมกับขั้นตอนต่างๆ แล้ว ประมาณ 2 ปีกว่าจะอนุมัติโครงการได้ อาจไม่ทันกับการลงทุนบางประเภทที่ต้องการความเร่งด่วนในปัจจุบัน

สำหรับกิจการของรัฐ หมายถึง กิจการที่ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานอื่นของรัฐ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหน่วยใดหน่วยหนึ่ง หรือหลายหน่วยรวมกันมีอํานาจหน้าที่ต้องทําตามกฎหมาย หรือกิจการที่จะต้องใช้ทรัพยากรธรรมชาติหรือทรัพย์สินของส่วนราชการรัฐวิสาหกิจ หน่วยงานอื่นของรัฐ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหน่วยใดหน่วยหนึ่ง

พร้อมกันนี้จะมีการแก้กฎหมายที่ราชพัสดุปี พ.ศ. 2518 เพิ่มเติม เพื่อให้เอื้อกับการลงทุนพีพีพี และเร่งขั้นตอนการประเมินราคาให้รวดเร็ว เพราะในส่วนของการเช่าที่ดินราชพัสดุนั้นจะไม่อยู่ในบังคับหรือแยกออกจากกฎหมายพีพีพี ซึ่งบางครั้งการเช่าที่ราชพัสดุไม่ใช่การลงทุน เช่น เอกชนเช่าที่ดินเพื่อทำเป็นที่อยู่อาศัย ไม่ใช่การแบ่งปันรายได้ระหว่างรัฐกับเอกชน

การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐนั้นมีข้อดีคือ ช่วยลดความเสี่ยงจากการลงทุน และเอกชนจะมีเทคโนโลยีที่ทันสมัยกว่า บุคลากรมีคุณภาพมากกว่า ความรวดเร็วของการดำเนินโครงการจะต่อเนื่อง และหลายๆ โครงการที่ผ่านมายังประสบความสำเร็จด้วยดี เช่น โครงการรถไฟฟ้าหลากสี ที่แม้จะมีปัญหาติดขัดบ้าง แต่อย่างน้อยคนกรุงเทพฯ ได้ใช้รถไฟฟ้าทันกำหนดระยะเวลา

ข้อเสียหากว่าการคัดเลือกเอกชนที่จะเข้าร่วมโครงการไม่โปร่งใส โครงการดังกล่าวอาจไม่สามารถดำเนินไปได้จนแล้วเสร็จ และอาจมีการฟ้องร้องเป็นคดีความกันต่อเนื่องยาวนาน ซึ่งตามกฎหมายที่ยังใช้บังคับอยู่ การจะเสนอโครงการขึ้นใหม่อันไม่ใช่โครงการต่อเนื่องหรือที่มีอยู่แล้ว หน่วยงานนั้นต้องประกาศเชิญชวนให้เอกชนเข้าร่วมลงทุน โดยวิธีการคัดเลือกของคณะกรรมการนโยบายการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ โดยต้องพิจารณาถึงหลักประกันในการเสนอโครงการ และรายละเอียดรวมถึงคุณสมบัติอื่นๆ รวมถึงการควบคุมกำกับติดตามดูแลโครงการ ดังนั้น การคัดเลือกผู้ร่วมลงทุนจึงนับว่าสำคัญอย่างยิ่ง

อย่างไรก็ตาม แม้รัฐพยายามแก้กฎหมายเพื่อเร่งให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุนในโครงการขั้นพื้นฐานมากเพียงใด และลดขั้นตอนการเสนอโครงการให้สั้นลงเหลือเพียง 9 เดือน จากเดิม 2 ปี เพื่อกระตุ้นตัวเลขเศรษฐกิจในภาพรวม แต่ลืมว่าคนส่วนใหญ่ของประเทศประกอบอาชีพเกษตรกรรม แม้ตัวเลขอัตราการลงทุนจะสูงเพียงใด อาจไม่ได้ทำให้คุณภาพของคนส่วนใหญ่มีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น เป็นการเติบโตในทางวัตถุ หรือนายทุนอาจเป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์สูงสุดในการดำเนินโครงการแต่ละโครงการ จึงควรจะเน้นไปลงทุนภาคการเกษตร หรือการแก้ไขกฎหมายในส่วนที่เกี่ยวกับภาคเกษตรให้ผลประโยชน์ตกอยู่กับเกษตรกรมากกว่ากลุ่มนายทุน

แม้การลงทุนในโครงการขั้นพื้นฐานขนาดใหญ่จะสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุนต่างชาติด้วยการแก้ไขกฎหมายให้เกิดความรวดเร็ว แต่การลงทุนขนาดใหญ่ไม่ได้กระจายไปทุกพื้นที่อันเป็นการสร้างงานให้คนในต่างจังหวัด เพราะส่วนมากจะกระจุกตัวอยู่เฉพาะเมืองเศรษฐกิจเท่านั้น

แต่เมื่อพิจารณาการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ ยังมีข้อดีอยู่มาก หากว่าทุกอย่างเกิดความโปร่งใส เพราะดีกว่าการใช้ระบบสัมปทานหรือประมูลงานไปทีเดียว เพราะทำให้รัฐไม่มีอำนาจเข้าไปกำกับดูแล และเมื่อรัฐเข้าร่วมลงทุนกับเอกชนด้วยแล้ว เอกชนย่อมจะลดความเสี่ยงของการทุนลง เพราะจะมีภาครัฐเป็นที่ปรึกษาให้ ทำให้เอกชนกล้าที่จะลงทุนในกิจการของรัฐเพิ่มมากขึ้น แต่ทุกอย่างต้องอยู่บนพื้นฐานของประโยชน์ของคนส่วนรวมเป็นสำคัญ ยิ่งการเร่งรัดดำเนินโครงการเร็วเท่าใดยิ่งต้องมีความรอบคอบเพิ่มมากขึ้นเท่านั้น n