บทเรียนจากวิกฤตการเงินโลก

ศศิน กิระกุล & ผู้วิเคราะห์อาวุโส & ฝ่ายนโยบายการกำกับสถาบันการเงิน & ธนาคารแห่งประเทศไทย

สิบปีแล้วจากวิกฤตการเงินที่เริ่มต้นในปี 2550 และลุกลามส่งผลกระทบไปทั่วโลก องค์กรระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับการดูแลรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและสถาบันการเงิน เช่น Bank for InternationalSettlements และ Financial Stability Board ได้วิเคราะห์ปัญหาในการบริหารจัดการวิกฤตการณ์ที่เกิดขึ้นและนำบทเรียนที่ได้รับมาจัดทำข้อเสนอเชิงนโยบายเป็นแนวทางสากล

ทั้งด้านการเพิ่มความเข้มแข็งในการกำกับดูแลสถาบันการเงินและการสร้างกลไกในการจัดการสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาเพื่อให้ทางการของประเทศต่างๆ พิจารณานำไปปรับใช้ให้เหมาะกับบริบทของประเทศตน ทำให้หลายประเทศ(เช่น ประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรป สหรัฐ ญี่ปุ่น และสิงคโปร์) มีการปรับปรุงกฎหมาย เพื่อให้มีกลไกการจัดการกับสถาบันการเงินที่ประสบภาวะวิกฤตทางการเงินอย่างเป็นระบบและเป็นไปอย่างราบรื่น อันจะช่วยลดผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจการเงิน โดยรวม และลดภาระของภาครัฐ รวมถึงเงินภาษีของประชาชน

ในการรับมือกับวิกฤตการณ์การเงินโลกที่ผ่านมา จะเห็นได้ว่าหลายประเทศได้รับบทเรียนที่สำคัญ คือ เพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและรักษาให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจดำเนินต่อไปได้อย่างต่อเนื่อง ภาครัฐจำเป็นต้องเข้าให้ความช่วยเหลือทางการเงินในรูปแบบต่างๆ (หรือที่เรียกว่า "Bail-Out") แก่สถาบันการเงินที่มีบทบาทเป็นตัวกลางทางการเงิน ซึ่งเป็นภาระต่อเงินภาษีของประชาชน

ดังเห็นได้จากกรณีของแบร์สเติร์นส์ วาณิชธนกิจขนาดใหญ่ที่ประสบปัญหาซับไพรม์ เพื่อป้องกันผลกระทบร้ายแรงต่อเศรษฐกิจหากแบร์สเติร์นส์ล้มละลาย รัฐบาลสหรัฐต้องให้เงินกู้ยืมแก่ เจ.พี. มอร์แกน เชส จำนวน 2.9 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ เพื่อสนับสนุนการซื้อธุรกิจของแบร์สเติร์นส์ และกรณีที่ เลห์แมน บราเธอร์ส ต้องเข้าสู่กระบวนการล้มละลาย กลายเป็นชนวนที่ส่งผลกระทบต่อคู่สัญญาที่มีอยู่ทั่วโลก สถาบันการเงินอื่นๆ และทำให้สภาวะเศรษฐกิจเปราะบาง จนรัฐบาลสหรัฐต้องให้ความช่วยเหลือ อเมริกัน อินเตอร์เนชั่นแนล กรุ๊ป ที่เป็นผู้ให้บริการทางการเงินขนาดใหญ่ มีการดำเนินธุรกิจในหลายประเทศ โดยให้กู้ยืม 8.5 หมื่นล้านดอลลาร์ แลกเปลี่ยนกับหุ้น เพราะหากปล่อยให้ล้มละลายก็จะซ้ำเติมเศรษฐกิจที่อยู่ในภาวะเปราะบางอยู่แล้วมากยิ่งขึ้นตัวอย่างของเหตุการณ์ข้างต้นทำให้เห็นถึงบทเรียน ที่สำคัญบางประการ คือ

บทเรียนประการแรก กรณีสถาบันการเงินที่ประสบปัญหามีขนาดใหญ่มีความเชื่อมโยงกับสถาบันการเงินอื่นและภาคเศรษฐกิจมาก รวมถึงเป็นผู้ให้บริการที่สำคัญของระบบการเงิน หากสถาบันการเงินดังกล่าวต้องระงับการดำเนินธุรกิจและการให้บริการไปอย่างกะทันหัน จะส่งผลกระทบในวงกว้าง ทั้งต่อลูกค้า สถาบันการเงินอื่น คู่สัญญาในภาคส่วนต่างๆ รวมถึงความเชื่อมั่นในระบบสถาบันการเงินโดยรวม

บทเรียนประการที่สอง หน่วยงานทางการที่เกี่ยวข้องกับการกำกับ ดูแลหรือแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินนั้น ขาดอำนาจและเครื่องมือในการดำเนินการที่เหมาะสม ขาดแนวทางแก้ไขปัญหาที่ชัดเจน รวมถึงขาดการประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งในประเทศและต่างประเทศ ทำให้การบริหารจัดการภาวะวิกฤตเป็นไปในลักษณะแก้ไขปัญหาแบบเฉพาะหน้าอย่างไม่เป็นระบบ ในขณะที่ปัญหาสถาบันการเงินมีการลุกลามอย่างรวดเร็วจนกระทบภาคเศรษฐกิจจริง ความเชื่อมั่นของสาธารณชนและระบบสถาบันการเงิน อันเนื่องมาจากความเชื่อมโยงกันผ่านช่องทางต่างๆ เช่น ผ่านการทำธุรกรรมระหว่างกันและการเป็นสมาชิกในระบบโครงสร้างพื้นฐานทางการเงิน

บทเรียนสำคัญที่กล่าวข้างต้นนั้นเป็นที่มาที่นำไปสู่การปรับปรุงหลักเกณฑ์การกำกับดูแลและการปรับแก้กฎหมายในหลายประเทศเพื่อกำหนดแนวทางเพิ่มเติมทั้งในเชิงป้องกันเพื่อลดโอกาส ที่สถาบันการเงินจะประสบปัญหารุนแรงและแนวทางเชิงแก้ไขเพื่อลดผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจการเงินโดยรวมและลดความเสี่ยงต่อเงินภาษีประชาชน เช่น

แนวทางในเชิงป้องกัน - มีการยกระดับการกำกับดูแลให้เข้มข้นขึ้นสำหรับสถาบันการเงินที่ได้รับการประเมินว่า มีความเสี่ยงต่อระบบ โดยให้ดำรงเงินกองทุนเพิ่มขึ้นเพื่อลดโอกาสที่จะประสบปัญหาเงินกองทุนไม่พอรองรับผลขาดทุน รวมถึงจะช่วยลดแรงจูงใจที่สถาบันการเงินจะดำเนินธุรกิจไปในทางที่ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อระบบในปริมาณที่สูง

แนวทางในเชิงแก้ไข - มีการกำหนดกรอบการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินที่ประสบภาวะวิกฤตทางการเงิน (Resolution Regime) เพื่อให้ทางการสามารถดำเนินการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินได้อย่างราบรื่น โดยไม่ก่อให้เกิดผลกระทบกระเทือนอย่างร้ายแรงต่อระบบเศรษฐกิจการเงิน ในขณะที่ยังสามารถรักษาความต่อเนื่องของบริการ ที่สำคัญต่อระบบเศรษฐกิจ และลดภาระต่อภาครัฐและภาษีของประชาชน ส่วนหนึ่งของกรอบการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินที่มีประสิทธิภาพ คือ การมีกฎหมายรองรับการแก้ไขปัญหา โดยกำหนดอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง เครื่องมือที่สามารถใช้ในการแก้ไขปัญหา และกระบวนการในการแก้ไขปัญหาของสถาบันการเงินไว้อย่างชัดเจน ซึ่งจะทำให้การบริหารจัดการภาวะวิกฤตเป็นไปอย่างทันการณ์และเป็นระบบ

หากแนวทางที่กล่าวมานี้สามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพจะเป็นการสร้างแรงจูงใจและแรงกดดันให้สถาบันการเงินมีการดำเนินธุรกิจอย่างรอบคอบ มีการบริหารความเสี่ยงอย่างรัดกุม และมีการเตรียมการสำหรับปัญหาที่อาจเกิดขึ้น นอกจากนี้การ เตรียมมาตรการและกลไกรองรับการแก้ไขปัญหาไว้ล่วงหน้าจะช่วยให้สามารถรักษาบริการที่สำคัญต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจไม่ให้หยุดชะงัก ลดผล กระทบต่อระบบการเงินโดยรวมและ อาจไม่จำเป็นต้องเข้าช่วยเหลือสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาโดยการใช้เงินภาษีของประชาชนดังที่ผ่านมา