การวางแผนการใช้ที่ดิน เครื่องมือแก้ไขปัญหาน้ำท่วมอย่างยั่งยืน

รักไท เทพปัญญา นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

ในช่วงระยะเวลาไม่กี่ปีที่ผ่านมานี้ประเทศไทยได้ประสบกับปัญหาอุทกภัยครั้งใหญ่ในปี พ.ศ. 2554 โดยมีพื้นที่ถูกน้ำท่วมถึง 64 จังหวัด มีราษฎรได้รับความเดือดร้อน 3.9 ล้านครัวเรือน และในปัจจุบันประเทศไทยก็ยังคงเผชิญหน้ากับภัยน้ำท่วมอยู่ โดยในช่วงระหว่างวันที่ 28-29 ก.ค. 2560 มีการสรุปเหตุการณ์น้ำท่วมในภาคตะวันออกเฉียงเหนือว่ามีจังหวัดที่ประสบเหตุน้ำท่วมอยู่ 11 จังหวัด

การสนองตอบต่อเหตุการณ์ น้ำท่วมทั้งสองครั้งดังกล่าวนั้น นักวิชาการออกมาเสนอแนะเกี่ยวกับการใช้ผังเมืองเพื่อแก้ไขปัญหาน้ำท่วม ซึ่งการวางแผนการใช้ที่ดินเป็นแนวทางที่ยอมรับกันในระดับสากล ผู้เขียนเห็นพ้องด้วยกับแนวทางดังกล่าว จึงจัดทำบทความนี้ขึ้นเพื่อแสดงให้เห็นถึงความเกี่ยวพันของการวางแผนการใช้ที่ดินหรือผังเมืองกับการแก้ไขปัญหาน้ำท่วมโดยสังเขป

แนวทางในการแก้ไขปัญหาการรุกล้ำพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงนั้นมีอยู่หลายประการ แต่วิธีการหนึ่งที่สำคัญได้แก่การนำการวางแผนการใช้ที่ดินมาควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน ในบริเวณพื้นที่ราบน้ำท่วมถึง โดยกฎเกณฑ์การใช้ที่ดินบริเวณพื้นที่ราบน้ำท่วมถึง สามารถเป็นทางเลือกหนึ่งในการดำเนินยุทธศาสตร์เพื่อลดความ เปราะบางต่อน้ำท่วมและความเสี่ยง น้ำท่วม และยังเป็นทางเลือกหนึ่งสำหรับยุทธศาสตร์การรักษาทรัพยากรธรรมชาติของพื้นที่ราบ น้ำท่วมถึงได้ด้วย

ตัวอย่างของกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวกับพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงก็เช่น ข้อบัญญัติท้องถิ่นว่าด้วยการป้องกันความ เสียหายจากน้ำท่วมของเมือง Brookhaven ในมลรัฐนิวยอร์ก ประเทศสหรัฐอเมริกา (การวางแผนการใช้ที่ดินของประเทศสหรัฐอเมริกาโดยทั่วไปแล้วอยู่ในเขตอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ซึ่งข้อบัญญัติดังกล่าวมีความมุ่งหมายเพื่อ

1.ควบคุมการใช้ประโยชน์ในที่ดินในประการที่จะเป็นอันตรายต่อสุขภาพ ความปลอดภัย และทรัพย์สินจาก น้ำท่วมหรือภัยจากการกัดเซาะ หรือที่ ส่งผลเป็นการเพิ่มความเสียหายจากการกัดเซาะ หรือเพิ่มความสูงหรือความเร็วของน้ำท่วม

2.กำหนดให้การใช้ประโยชน์ในที่ดินในประการที่เปราะบางต่อน้ำท่วมตลอดจนสิ่งปลูกสร้างที่สร้างขึ้นเพื่อการใช้ประโยชน์ดังกล่าวต้องมีการป้องกันความเสียหายจากน้ำท่วมตั้งแต่เวลาที่เริ่มต้นก่อสร้าง

3.ควบคุมการเปลี่ยนแปลงสภาพตามธรรมชาติของที่ราบน้ำท่วมถึง ช่องทางเดินน้ำ และสิ่งกีดขวางทางน้ำตามธรรมชาติที่เกี่ยวข้องในการพักน้ำที่ท่วม

4.ควบคุมการถมดิน การปรับระดับที่ดิน การขุดลอกดิน และการพัฒนาที่ดินประการอื่นที่อาจเพิ่มการกัดเซาะหรือเพิ่มความเสียหายจากน้ำท่วม

5.ควบคุมการก่อสร้างแนวป้องกันน้ำท่วมที่จะเปลี่ยนทางไหลของน้ำอย่างไม่เป็นธรรมชาติหรืออาจเพิ่มอันตรายจากน้ำท่วมแก่ที่ดินผืนอื่น เป็นต้น

เครื่องมือที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คือ "การทำโซนนิ่งพื้นที่ราบน้ำท่วมถึง" เพื่อให้การใช้ประโยชน์ในที่ดินเป็นไปโดยเหมาะสมกับอันตรายจากน้ำท่วมเพื่อลดความเสี่ยงและผลกระทบจากน้ำท่วมให้น้อยที่สุด โดยการโซนนิ่งพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงนี้อาจใช้วิธีการพิจารณาความอ่อนไหวต่อความเสี่ยงน้ำท่วมของพื้นที่ และข้อจำกัดการใช้ที่ดินในพื้นที่ใดจะมีความเข้มงวดเพียงใดก็ขึ้นอยู่กับระดับความเสี่ยงน้ำท่วมที่เขตพื้นที่นั้นมีอยู่ ทั้งนี้ ในการจำแนกเขตน้ำท่วม สามารถทำได้โดยการพิจารณาความน่าจะเป็นของการเกิด น้ำท่วมที่สูงกว่าน้ำท่วมเฉลี่ยรายปี ซึ่งโดยทั่วไปจะใช้โอกาสเกิดน้ำท่วมในหนึ่งร้อยปี อันจะสะท้อนโอกาสเกิด น้ำท่วมที่สูงกว่าน้ำท่วมเฉลี่ยรายปี 1% และจากการจำแนกเขตน้ำท่วมดังกล่าวก็จะนำมาใช้เป็นฐานในการกำหนดมาตรการกำกับดูแลสำหรับแต่ละเขต เช่น ในเขตพื้นที่ซึ่งมีความเสี่ยงน้ำท่วมสูง จะอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ที่เข้มงวดเพื่อจำกัดการใช้ประโยชน์ที่ดินและโครงสร้างพื้นฐาน

ดังนั้น ลักษณะของการใช้ประโยชน์ที่ดินที่พึงปรารถนาในเขตพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงก็จะถูกกำหนดให้สอดคล้องกับระดับความอันตรายของน้ำท่วม

ตัวอย่างของการจำแนกประเภทการใช้ประโยชน์ในที่ดินตามระดับความอันตรายของน้ำท่วมของพื้นที่

1.พื้นที่ซึ่งมีความอันตรายสูงมาก อาจใช้เป็นพื้นที่ว่าง พื้นที่เพื่อการ พักผ่อนหย่อนใจ หรือพื้นที่ชนบท

2.พื้นที่ซึ่งมีความอันตรายสูง นอกจากสามารถใช้ประโยชน์ตาม 1. ได้แล้ว ยังอาจใช้พื้นที่สำหรับการพาณิชย์ เป็นสถานที่ตั้งสโมสร และ ใช้พื้นที่สำหรับอุตสาหกรรมได้ภายใต้ข้อกำหนดควบคุมพิเศษ

3.พื้นที่ซึ่งมีความอันตรายปานกลาง นอกจากสามารถใช้ประโยชน์ตาม 1. และ 2. ได้แล้วยังอาจใช้พื้นที่สำหรับสร้างโรงเรียนได้ภายใต้ข้อกำหนดควบคุมพิเศษ นอกจากนี้ยังอาจใช้เป็นที่ตั้งอาคารสาธารณะ ที่จอดรถบ้าน หรือสถานีตำรวจ เป็นต้น ได้อีก

4.พื้นที่ซึ่งมีความอันตรายต่ำ นอกจากสามารถใช้ประโยชน์ตาม 1. 2. และ 3. ได้แล้ว ยังอาจใช้พื้นที่สำหรับเป็นที่ตั้งโรงพยาบาล บ้านพักคนชรา พิพิธภัณฑ์ หรือห้องสมุด เป็นต้น ได้อีก

นอกจากการโซนนิ่งน้ำท่วมแล้วยังอาจนำการขออนุญาตใช้ที่ดินมาใช้เพื่อให้โครงสร้างพื้นฐานหรือการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินเป็นไปตาม กฎเกณฑ์ที่มีขึ้นเพื่อจำกัดหรือลดความเสี่ยงจากน้ำท่วม โดยกิจกรรมบางอย่างในพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงหรือที่จะส่งผล กระทบต่อความเสี่ยงน้ำท่วม เช่น การเปลี่ยนแปลงประเภทการใช้ที่ดินให้มีความเข้มข้นยิ่งขึ้น การก่อสร้างอาคาร เช่น ที่อยู่อาศัย อาคารเพื่อการ พาณิชยกรรมหรืออุตสาหกรรม เขื่อนกั้นน้ำ รั้ว หรือถนน เป็นต้น อาจอยู่ภายใต้ระบบอนุญาตได้

สำหรับการใช้ที่ดินที่มีอยู่แล้วก่อนซึ่งไม่สอดคล้องกับข้อจำกัดการใช้ที่ดินที่กำหนดขึ้นใหม่เพื่อป้องกันน้ำท่วมนั้น อาจแก้ไขปัญหาตามแนวทางกฎหมายผังเมืองของประเทศสหรัฐอเมริกาที่จะอาศัยบทบัญญัติบางประการเพื่อทำให้การใช้ที่ดินนั้นในท้ายที่สุดแล้วเป็นไปโดยสอดคล้องกับข้อจำกัดการใช้ที่ดิน โดยอาจแก้ไข ด้วยการกำหนดให้ยกเลิกการใช้พื้นที่ที่มีอยู่เดิมภายหลังจากที่ผ่านระยะเวลาที่กำหนดเอาไว้ กำหนดให้กรณีที่ไม่ได้ใช้พื้นที่ตามวัตถุประสงค์ที่เคยใช้เดิมภายในระยะเวลาที่กำหนดแล้วจะไม่สามารถใช้พื้นที่เพื่อวัตถุประสงค์ดังกล่าวได้อีก หรือกำหนดให้กรณีที่สิ่งปลูกสร้างได้รับความเสียหายก็จะไม่สามารถสร้างขึ้นใหม่ได้ เป็นต้น

ในการนำหลักมาใช้กับการแก้ไขปัญหาในที่ราบน้ำท่วมถึงนั้นอาจกำหนดให้อาคารต้องเป็นไปตามมาตรฐานเมื่อพ้นระยะเวลาที่กำหนดไว้หรือเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอาคารในสาระสำคัญ หรือกำหนดห้ามการก่อสร้างขึ้นใหม่หรือห้ามการใช้อีกต่อไปหากมูลค่าได้ลดลงไปอย่างมากหรือจำเป็นจะต้องมีการซ่อมแซม เป็นต้น

จากข้อมูลเบื้องต้นและตัวอย่างเกี่ยวกับการวางแผนการใช้ที่ดินในพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงข้างต้น จึงแสดงให้เห็นภาพได้ว่าการวางแผนการใช้ที่ดินสามารถนำมาใช้เป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาน้ำท่วมได้ โดยการจำแนกเขตพื้นที่ตามระดับความเสี่ยงน้ำท่วมและการกำหนดมาตรการควบคุมการใช้ที่ดินในแต่ละเขตพื้นที่ให้เหมาะสมกับสภาพความเสี่ยงน้ำท่วม ก็ย่อมสามารถที่จะแก้ไขปัญหาการรุกล้ำเขตพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงซึ่งควรจะสงวนไว้เป็นพื้นที่ว่าง อันเป็นสาเหตุหนึ่งที่สำคัญของปัญหาน้ำท่วม และสามารถควบคุมกิจกรรมบนพื้นที่ที่มีความเสี่ยงน้ำท่วมเพื่อลดหรือจำกัดความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากน้ำท่วมได้

โดยสรุป การวางแผนการใช้ที่ดินอาจสนองตอบต่อปัญหาน้ำท่วมได้ตามที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น สำหรับในประเทศไทยเองนักวิชาการด้านการจัดการภัยพิบัติก็มีการเรียกร้องให้ทำการจัดระเบียบผังเมืองอย่างจริงจัง โดยเห็นว่าเป็นสาเหตุหนึ่งของปัญหาน้ำท่วมใหญ่ในปี พ.ศ. 2554 อีกทั้งด้วยการเจริญเติบโตของเมืองทำให้มีการเข้าไปตั้งถิ่นฐานในพื้นที่ว่างและเมื่อเกิดเหตุน้ำท่วมขึ้นก็ทำให้ผู้คนรวมทั้งอาคารบ้านเรือนได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ดังนั้นการวางแผนการใช้ที่ดินโดยประสานรวมเข้ากับแผนการบริหารจัดการน้ำท่วมจึงเป็นแนวทางหนึ่งที่อาจนำมาใช้ในการลดความเสียหายจากปัญหาน้ำท่วมที่ประเทศไทยเผชิญอยู่

มีข้อสังเกตว่า แม้จะมีการวางแผนการใช้ที่ดินที่ผ่านการพิจารณามาอย่างละเอียดรอบคอบเพียงใด แต่หากปราศจากการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจังเพื่อป้องกันไม่ให้มีการรุกล้ำพื้นที่ซึ่งมีความเสี่ยงน้ำท่วมและปล่อยให้มีการพัฒนาพื้นที่จนมีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงหรือมีผู้คนอยู่อาศัยอย่างหนาแน่น แต่ไม่เหมาะสมกับสภาพความเสี่ยงน้ำท่วมอันเป็นปัญหาภัยภาวะทางศีลธรรมดังที่ Gilbert F. White ได้เสนอไว้ การจำกัดความ เสียหายที่เกิดขึ้นจากเหตุอุทกภัยก็ไม่อาจประสบผลสำเร็จได้ ดังนั้นความจริงจังในการบังคับใช้กฎหมายของภาครัฐตลอดจนความร่วมมือของภาคเอกชนและประชาชนจึงเป็นปัจจัยสำคัญต่อความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาน้ำท่วมด้วยเช่นกัน n