ปัญหาหนี้ของ กยศ.

ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุขคณะพัฒนาการเศรษฐกิจสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า)www.econ.nida.ac.th; [email protected]

ในช่วงที่ผ่านมาได้มีโอกาสติดตามข้อมูลเกี่ยวกับปัญหาหนี้ของกองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) และได้เห็นการแสดงความคิดเห็นแตกต่างกันในหลากหลายทัศนะ รุนแรงบ้าง นิ่มนวลบ้าง ขอความเห็นใจกันบ้าง จนถึงขั้นด่าทอ กล่าวหากันไปเลยก็มี ผมเองคิดว่าประเด็นหนี้ของ กยศ. มีความแตกต่างจากหนี้ของหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ อยู่หลายประการด้วยกัน และถ้าลองทำความเข้าใจให้ดีและชัดเจน ทางเลือกที่ดีที่สุดอาจจะเป็นการ "ยกหนี้" หรือตัดหนี้สูญ หรือจะเรียกว่าเซตซีโร่กันเลยตามกระแสนิยม จริงอยู่ มูลหนี้ขนาดเป็นแสนล้านไม่ได้มีมูลค่าน้อย การยกหนี้ก็จะส่งผลกระทบต่อระดับหนี้สาธารณะของประเทศอยู่บ้าง แต่การยกหนี้ก็ไม่ใช่ทางเลือกที่เราไม่เลยทำมาก่อน เราเคยยกหนี้ให้เกษตรกร คนจน มาแล้วก็ไม่รู้กี่ครั้ง รวมๆ กันเข้าก็ไม่รู้แท้จริงมีมูลค่าเท่าไร แต่ไม่ได้แปลว่าเราเคยยกหนี้มาก่อน ในกรณีของ กยศ.เราก็เลยควรจะยกหนี้นะครับ มีประเด็นหลายอย่างเกี่ยวกับหนี้ของ กยศ.ที่แตกต่างและอาจจะมีเหตุผลเพียงพอที่เราจะได้เซตซีโร่กันใหม่ แล้วมาทำความเข้าใจ ตกลงกันให้ชัดเจนว่า ในแง่ของการให้การอุดหนุนการศึกษาของประเทศนั้น เราจะมียุทธศาสตร์กันอย่างไร และเครื่องมือที่คิดกันว่ามีความเหมาะสมมากที่สุดควรจะเป็นอย่างไร

วัตถุประสงค์ของการให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (หรือการมี กยศ.)

เป็นที่เข้าใจกันว่า การให้กู้ยืมเพื่อการศึกษานั้น เป็นรูปแบบหนึ่งของมาตรการอุดหนุนทางด้านการศึกษา (Education Subsidy) ในการส่งเสริมให้นักเรียนนักศึกษาได้มีโอกาสเข้าถึงบริการการศึกษาได้โดยไม่มีข้อจำกัดจากปัญหาทางการเงิน และถ้าทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ ก็น่าจะมีส่วนช่วยในการลดปัญหาความเหลื่อมล้ำทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคมได้ด้วย โดยการลดความเหลื่อมล้ำทางด้านการศึกษาในประเทศ

เหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ของการอุดหนุนทางด้านการศึกษานั้น มีหลายประการด้วยกัน ประเด็นที่เกี่ยวข้องกับ กยศ.น่าจะเป็นเพราะเราเชื่อว่า ถ้าคนโดยส่วนใหญ่ของประเทศสามารถเข้าถึงบริการการศึกษาในระดับอุดมศึกษาได้มากขึ้น จะเป็นการยกระดับผลิตภาพการผลิตไม่เพียงแต่ของแรงงาน (ผู้ได้รับการศึกษา) เอง แต่ยังทำให้ผลิตภาพการผลิตของแรงงานอื่น และปัจจัยการผลิตอื่นเพิ่มขึ้นด้วย ทำให้ระดับผลิตภาพการผลิตโดยรวมของประเทศสูงขึ้น ซึ่งเท่ากับเป็นการยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และการเพิ่มขึ้นของขีดความสามารถในการแข่งขันก็จะเป็นการสนับสนุนให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เศรษฐกิจมีเสถียรภาพ เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน และประชาชนโดยส่วนใหญ่มีมาตรการครองชีพที่ดีขึ้น

จะเห็นได้ว่าการศึกษาก่อให้เกิดผล กระทบภายนอกที่เป็นบวก (Positive Externality) ที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจมาก การอุดหนุนทางด้านการศึกษาจึงเป็นเรื่องที่ยอมรับได้ในหลายประเทศ จะแตกต่างกันก็เพียงแต่วิธีการในการอุดหนุนเท่านั้น ซึ่งก็ต้องคำนึงถึงอยู่เสมอว่ามาตรการอุดหนุนที่นำมาใช้นั้นจะไม่มีผลแทรกแซงกลไกการทำงานของตลาด การให้กู้ยืมเพื่อการศึกษานั้น ยึดแนวทางการให้การสนับสนุนทางการเงินทางด้านอุปสงค์ (Demand-side Financing) แทนที่จะเป็นการสนับสนุนทางการเงินทางด้านอุปทาน (Supply-side Financing) กล่าวคือ งบประมาณที่จะถูกใช้ไปเพื่อการอุดหนุนนั้น จะถูกจัดสรรไปที่ฝั่งนักเรียนนักศึกษาที่ต้องการบริการการศึกษาโดยผ่านการให้กู้ยืม แทนการจัดสรรงบประมาณไปที่สถาบันการศึกษาเพื่อให้ต้นทุนการให้บริการต่ำลง สถาบันการศึกษาก็ไม่มีความจำเป็นต้องเรียกเก็บค่าหน่วยกิตจากนักศึกษาแพง

ในเมื่อเป้าหมายสำคัญของการใช้จ่ายงบประมาณคือการอุดหนุน การออกแบบนโยบายจึงไม่ได้เน้นให้ความสำคัญกับขั้นตอนการคัดกรองเพื่อให้การให้กู้ยืมนั้นมีความเสี่ยงน้อยที่สุด มีโอกาสที่จะจ่ายชำระคืนหนี้ได้ดีที่สุด ถ้าการให้กู้ยืมต้องคำนึงถึงการจ่ายชำระคืน ผู้ให้กู้ก็จะต้องระมัดระวัง พิจารณาอย่างถี่ถ้วนว่าผู้กู้เป็นผู้มีความรับผิดชอบต่อหนี้เพียงใด มีความสามารถในการจ่ายชำระคืนหนี้ได้ดีหรือไม่ มีทัศนคติอย่างไรต่อการเป็นหนี้ รวมไปถึงว่ามีความเข้าใจเงื่อนไขของการเป็นหนี้และภาระหน้าที่ในการจ่ายชำระคืนหนี้อย่างไร จึงถ้าทำอย่างนั้น นักศึกษาส่วนหนึ่ง (ซึ่งอาจจะเป็นส่วนใหญ่) ก็จะไม่สามารถกู้ยืมได้ และไม่สามารถเข้าถึงบริการการศึกษาได้ การดำเนินนโยบายก็จะไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่ได้กำหนดไว้ เข้าทำนองว่านักศึกษาที่มีฐานะดีกว่าก็กู้ได้ แต่นักศึกษาที่มีฐานะไม่ดี มีความจำเป็นมากว่า แต่กลับกู้ไม่ได้ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งนักศึกษาที่มีฐานะยากจน และเลือกเรียนสาขาที่เมื่อจบแล้วจะหางานทำได้ยาก มีค่าจ้างค่าตอบแทนต่ำ)

ลักษณะของการให้กู้ยืมแตกต่าง

คือผู้ให้กู้ไม่ได้เลือกว่าจะให้นักศึกษาคนใดกู้ยืม ไม่ได้หมายความว่า นักศึกษา (ผู้กู้) ที่มีแนวโน้มว่าจะมีขีดความสามารถในการชำระหนี้ต่ำ โดยเฉพาะนักศึกษาที่มีผลการเรียนไม่ดี ครอบครัวมีฐานะการเงินไม่ดี เลือกเรียนสาขาที่บังเอิญหางานทำยาก ถ้าได้งานทำก็มีค่าตอบแทนต่ำ (ซึ่งจริงๆ ก็ไม่ได้ทราบก่อนล่วงหน้า) กลุ่มนี้ก็จะเป็นกลุ่มเสี่ยง ก็เลือกที่จะไม่ให้กู้ยืม แต่ กยศ.พยายามให้ทุกคนที่มีความประสงค์จะกู้ยืม สามารถกู้ยืมได้เพื่อให้ได้รับการศึกษา (อันนี้ขอย้ำว่าเพื่อให้ได้รับการศึกษา) เพราะในบางกรณีมีการพูดถึงกันว่าเงินที่ให้กู้ยืมไปนั้น ไม่ได้ถูกนำไปใช้เพื่อให้ได้รับการศึกษา เช่น กรณีเบิกเงินมาแล้ว บังเอิญพ่อ-แม่ป่วย มีความจำเป็นต้องใช้จ่าย ก็นำเงินไปรักษาพ่อ-แม่ตามความจำเป็น ดังนั้น กระบวนการให้กู้ยืมจึงแตกต่างจากการให้กู้ยืมของสถาบันการเงินมาก และด้วยเหตุที่กระบวนการในการกู้ยืมต่างกันนั้น หนี้หรือลูกหนี้ที่เกิดขึ้นจึงมีความแตกต่างหลากหลาย ความเสี่ยงต่อการเกิดหนี้สูญ (ลูกหนี้ไม่ชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ย) จึงมีโอกาสเกิดขึ้นได้มาก

ว่ากันง่ายๆ คือ ถ้าหนี้ก้อนนี้เปลี่ยนไปเป็นหนี้ของสถาบันการเงิน ก็จะมีทางเลือก 2 ทาง ได้แก่ การขายลดหนี้เพื่อให้ผู้ที่มีเชี่ยวชาญในการจัดการกับหนี้นำไปบริหารจัดการ ซึ่งส่วนลดก็จะต้องประเมินไปตามคุณภาพของหนี้ แต่ก็ดูเหมือนทางเลือกนี้ไม่ได้เป็นทางเลือกที่ กยศ.หรือรัฐบาลใดอยากจะเลือกทำ ทางเลือกที่ 2 ก็คงต้องจัดตั้งหน่วยงาน เฟ้นให้บุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญทางด้านนี้ (การเจรจาประนอมหนี้) เข้ามาบริหารจัดการหนี้ก้อนนี้เอง และในปัจจุบันก็ดูเหมือนเราจะเลือกทางเลือกที่ 2 นี้ โดยพยายามโฆษณา ประชาสัมพันธ์ ให้มีจิตสำนึกกลับมาชำระหนี้ ซึ่งก็คงพอจะบอกได้ว่าไม่น่าจะมีประสิทธิภาพเท่าไร เพราะลูกหนี้ที่พอจะมีปัญญาจะจ่ายได้ จะไปจ่ายหนี้ก็โดนสังคมมอง ตราหน้าว่าเป็นคนโกง (ซึ่งกรณีนี้จะมีความรู้สึกเหมือนเป็นโจรกลับใจ) ไม่ยอมรับผิดชอบจ่ายคืนตั้งแต่ต้น ต้องให้มีการทวงถาม อะไรทำนองนี้ เปรียบกับการอยู่เฉยๆ ไม่ต้องไปแสดงตัว ไม่ต้องให้ใครรู้ แล้วก็ไม่ต้องไปจ่าย

ที่พูดอย่างนี้เพราะว่าลักษณะของหนี้ กยศ.ที่เป็นการกู้ยืมเพื่อการศึกษา (ตามหลักการ ซึ่งผมไม่แน่ใจว่าในทางปฏิบัติเข้าใจแบบนี้หรือไม่) เงื่อนไขการชำระคืนหนี้เงินต้นและดอกเบี้ยจะผูกติดกันความสามารถในการสร้างรายได้ภายหลังจากที่ได้รับการศึกษาไปแล้ว ไม่ได้มีกรอบระยะเวลากำหนด อันนี้มีข้อโต้เถียงกันมากเพราะลูกหนี้บางรายเมื่อได้รับการศึกษาแล้วสามารถสร้างรายได้ได้มาก และจริงๆ อยู่ในระดับที่สามารถจ่ายชำระคืนหนี้ กยศ.ได้ แต่บังเอิญมีค่าใช้จ่ายในการดำรงชีพมากด้วย (ทั้งในกรณีที่จำเป็น เช่น ค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพของตนและครอบครัว ค่าใช้จ่ายในการสร้างครอบครัว บ้าน รถ ไปจนถึงการศึกษาบุตร ฯลฯ และในกรณีที่ไม่จำเป็น เช่น เลือกใช้ชีวิตให้มีความสุข สะดวกสบาย จะเรียกว่าใช้จ่ายฟุ่มเฟือยโดยไม่ได้ตระหนักว่าตนยังมีหนี้ของ กยศ.ก้อนนี้อยู่) ลูกหนี้บางรายก็มีความตั้งใจจริงและยินดีที่จะจ่ายคืน แต่ด้วยหลังจากได้รับการศึกษามาแล้วก็ยังไม่สามารถสร้างรายได้ได้เพียงพอที่จะจ่ายคืน ซึ่งอันนี้ก็เป็นประเด็นอีกเช่นกัน เพราะการซื้อบริการการศึกษา สถานศึกษา (ผู้ให้บริการการศึกษา) ไม่สามารถรับประกันได้ว่าเมื่อจบการศึกษาไปแล้ว (เอาเฉพาะกรณีที่จบการศึกษาก่อน ที่กู้ไปแล้ว เรียนไม่จบก็อีกปัญหาหนึ่ง) จะสามารถสร้างรายได้ได้มากเพียงพอที่จะมากจ่ายคืนเงินกู้ยืมได้

โดยสรุปก็คือ ลูกหนี้โดยส่วนใหญ่ที่กู้ผ่าน กยศ.นั้น มีทัศนคติต่อหนี้ว่าเป็นเมื่อมีรายได้เพียงพอที่จะครอบคลุมค่าใช้จ่ายอื่นๆ ทั้งหมดก่อน แล้วจึงจะคิดว่าจะจ่ายชำระหนี้ก้อนนี้หรือไม่อย่างไร ลักษณะการให้กู้ยืมแบบนี้ทำให้หนี้ที่เกิดขึ้นเป็นลูกหนี้ประเภทที่เรียกว่ามีโอกาสในการชำระคืนต่ำอยู่แล้ว นอกจากนี้ ยังเป็นการให้กู้ยืมที่ลูกหนี้แต่ละรายมีเงื่อนไขการชำระคืนที่แตกต่างหลากหลายมาก ดังนั้น ลักษณะของการให้กู้ยืมในกรณีจึงมีความแตกต่างจากการให้กู้ยืมโดยผ่านสถาบันการเงินในกรณีปกติ การบริหารจัดการหนี้ที่เกิดขึ้นนี้ก็ย่อมต้องแตกต่างกันไปด้วย

สถานะของหนี้และต้นทุนการติดตามทวงหนี้

ด้วยลักษณะการกู้ยืมที่ได้กล่าวถึงข้างต้นนั้น ทำให้ลูกหนี้ กยศ.แต่ละรายมีสถานะความเป็นหนี้ที่แตกต่างกัน ลูกหนี้บางรายติดหนี้มาเป็นเวลานาน มีมูลหนี้จำนวนมาก บางรายมีมูลหนี้ไม่มาก เป็นหนี้มาเพียงระยะเวลาสั้น ขีดความสามารถในการจ่ายชำระคืนหนี้ก็ประเมินได้ลำบาก อีกทั้งยังมีการเปรียบเทียบกันอีกด้วย ซึ่งแท้จริงแล้วต้องทำความเข้าใจให้ตรงกันว่า หนี้ของเราก็คือหนี้ของเรา และเรามีหน้าที่ต้องจ่ายชำระคืนหนี้ที่ก่อขึ้นนั้นทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย ไม่ต้องเปรียบเทียบกับลูกหนี้รายอื่น โดยอ้างว่าลูกหนี้รายนั้นไง มีรายได้สูงกว่าตนเสียด้วย ยังไม่ยอมจ่ายเลย รอให้เขาจ่ายก่อน และเราจึงจะยอมจ่าย ที่สำคัญคือ ลูกหนี้ กยศ.ส่วนใหญ่มักจะมีทัศนคติว่าเป็นการก่อหนี้กับภาครัฐและลูกหนี้มีจำนวนมาก การติดตามทวงหนี้จึงไม่ได้มีความเข้มงวดเหมือนกันการติดตามทวงหนี้ของสถาบันการเงิน ขีดความสามารถในการชำระหนี้ ทัศนคติต่อการชำระหนี้ และจำนวนลูกหนี้ที่มีมาก ทำให้ต้นทุนการติดตามทวงหนี้เพิ่มขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในรายที่มีมูลหนี้ไม่มาก ต้นทุนการบริหารจัดการหนี้ที่เพิ่มขึ้นนี้ เป็นเงื่อนไขสำคัญที่ต้องนำมาพิจารณาประกอบการตัดสินใจในเชิงนโยบายว่าควรจะมีการดำเนินการอย่างไรกับปัญหาหนี้ของ กยศ.

เงื่อนไขเพียง 3 ประเด็นใหญ่ๆ ที่ได้ยกขึ้นมาคือ 1) นโยบายไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อให้คุ้มทุน หรือให้มีการคืนทุน แต่เพื่อการอุดหนุนเป็นหลัก 2) ลักษณะของการให้กู้ยืมนั้นมีความแตกต่างจะไม่มีความสามารถในการคัดกรองเฉพาะลูกหนี้ที่ดี และ 3) สถานะหนี้และลูกหนี้ทำให้ต้นทุนในการบริหารจัดการหนี้และการติดตามทวงหนี้มีต้นทุนที่สูง จนอาจจะไม่คุ้มค่าทางเศรษฐกิจที่จะไปติดตามทวงหนี้ ก็พอจะสรุปได้ว่า ปัญหาหนี้ของ กยศ.นั้น มีความสมเหตุสมผลที่จะได้รับการพิจารณาให้มีการ "ยกหนี้" และให้มีการประเมินว่ายุทธศาสตร์การอุดหนุนด้านการศึกษาของไทยจะเป็นอย่างไรน่าจะเป็นเรื่องที่ผู้มีส่วนรับผิดชอบกับการกำหนดนโยบายทางด้านการศึกษาจะได้ทุ่มเทใช้ทรัพยากรที่มีค่าของหน่วยงานไปเพื่อการนี้มากกว่าการใช้ทรัพยากรของหน่วยงานไปใช้เพื่อการติดตามทวงหนี้ ซึ่งอาจจะไม่ใช่ความเชี่ยวชาญของหน่วยงานด้วยซ้ำไป n