ถอดรหัสนโยบายต่างประเทศ กรณีศึกษายุคสงครามเย็น

สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

เมื่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศไม่ได้เป็นเพียงการเชื่อมกันระหว่างสองประเทศ แต่เป็นวิทยาการแขนงหนึ่งมีทั้งทฤษฎีและแนวคิดอันหลากหลาย เช่น แนวคิดเสรีนิยม (Liberalism) และทฤษฎีการสร้างความรู้ด้วยตนเอง (Constructivism) ซึ่งถูกใช้เป็นเครื่องมือเพื่อทำความเข้าใจความสัมพันธ์ระหว่างรัฐมาตลอด

แต่อย่างไรก็ดี ผลงานวิจัยหัวข้อ "นโยบายต่างประเทศไทยต่อประเทศเพื่อนบ้าน : ห้ากรณีศึกษาเปรียบเทียบ" ภายใต้การสนับสนุนของฝ่ายนโยบายชาติและความสัมพันธ์ข้ามชาติ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ที่เขียนโดย สุรพงษ์ ชัยนาม อดีตเอกอัครราชทูตและเป็นหัวหน้าทีมวิจัย ได้หักล้างทฤษฎีเหล่านั้นหมดสิ้นด้วยข้อมูลใหม่

เนื้อหาวิจัยระบุว่า การตัดสินใจของรัฐไทยเป็นการกระทำเชิงเหตุผลนิยม และตั้งอยู่บนฐานความอยู่รอดของประเทศชาติในบริบทของภูมิรัฐศาสตร์และสงครามเย็น ทว่าสงครามเย็นก็ยังไม่สำคัญเพียงพอที่จะครอบคลุมการตัดสินใจทั้งหมดของรัฐไทยในช่วงเวลาดังกล่าวได้

เป้าประสงค์สูงสุดของนโยบายต่างประเทศของทุกประเทศคือ ความมั่นคงและความอยู่รอดของประเทศชาติ ปัจจัยภูมิรัฐศาสตร์ (ซึ่งเกี่ยวข้องกับระบบการถ่วงดุลอำนาจ) เป็นปัจจัยคงที่และมีอิทธิพลชี้ขาดด้านการกำหนดและการตัดสินใจด้านนโยบายต่างประเทศ

ส่วนอิทธิพลของปัจจัยอุดมการณ์เป็นเพียงเครื่องมือสำคัญชิ้นหนึ่งของนโยบายต่างประเทศ ซึ่งเป็นปัจจัยที่สร้างทั้งความขัดแย้งและความร่วมมือระหว่างประเทศ ดังนั้น เมื่อวิเคราะห์กันถึงที่สุดแล้ว จึงเป็นที่ประจักษ์ว่าความแตกต่างของระบบการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม หาใช่เป็นอุปสรรคต่อการมีความสัมพันธ์แบบปกติระหว่างกัน

หากความสัมพันธ์นั้นอยู่บนพื้นฐานของการมีผลประโยชน์ร่วมกัน เพราะการมีผลประโยชน์ร่วมกันไม่ได้เกี่ยวกับการมีอุดมการณ์ร่วมกัน และถึงแม้มีอุดมการณ์เหมือนกัน แต่อุดมการณ์หาใช่เป็นปัจจัยชี้ขาดต่อการกำหนดนโยบายและผลประโยชน์ของประเทศต่างๆ (รวมทั้งของประเทศไทยด้วย)

ไทยมองว่าการมีความสัมพันธ์กับทุกประเทศไม่ว่าจะเป็นประเทศมหาอำนาจหรือที่ไม่ใช่มหาอำนาจ ปัจจัยชี้ขาดอยู่ที่ผลประโยชน์แห่งชาติที่มีในแต่ละบริบท แต่ละเหตุการณ์ หรืออีกนัยหนึ่งอยู่ที่การมีนโยบายต่างประเทศที่ให้ความสำคัญกับอิทธิพลของบริบทของปัจจัยภายใน และปัจจัยภายนอก

รวมทั้งของปัจจัยภูมิรัฐศาสตร์ ซึ่งเกี่ยวข้องโดยตรงกับเรื่องของดุลแห่งอำนาจที่ปรากฏในแต่ละบริบท แต่ละห้วงเวลา อิทธิพลของปัจจัยเหล่านี้มีผลโดยตรงต่อการมองปัญหาการวิเคราะห์ และการประเมินพัฒนาการของเหตุการณ์ระหว่างประเทศ อันจะนำไปสู่การกำหนดนโยบาย ท่าที และผลประโยชน์ที่แต่ละประเทศมีต่อกันด้วยเหตุผลสำคัญ เพราะดุลอำนาจที่มีดุลยภาพเท่านั้นที่จะเป็นประโยชน์ต่อความอยู่รอดและความมั่นคงของประเทศชาติ

การที่ไทยได้สถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตกับจีน (หลังจากที่สหรัฐแพ้สงครามเวียดนามแล้ว) เป็นการตัดสินใจด้านนโยบายของไทยที่มาจากเหตุผลด้านภูมิรัฐศาสตร์เป็นประการสำคัญ ทั้งนี้ เพื่อความอยู่รอดและความมั่นคงของประเทศชาติ ไม่ใช่จากเหตุผลด้านอุดมการณ์ อิทธิพลของปัจจัยอุดมการณ์มีความสำคัญได้ ต่อเมื่อไม่ขัดหรือเป็นอุปสรรคต่อผลประโยชน์สูงสุดแห่งชาติ นั่นคือความอยู่รอดและความมั่นคงของประเทศชาติ

ยกตัวอย่างกรณีอดีตประธานาธิบดี ริชาร์ด นิกสัน ซึ่งเป็นประธานาธิบดีคนแรกของสหรัฐได้เดินทางไปเยือนจีน การไปเยือนจีนของ นิกสันเมื่อเดือน ก.พ. 2515 ถือได้ว่าเป็นการตัดสินใจเชิงภูมิรัฐศาสตร์และภูมิยุทธศาสตร์อย่างชัดเจน โดยมีเรื่องการร่วมมือกับจีนเพื่อต่อต้านการแผ่อิทธิพลของสหภาพโซเวียตในภูมิภาคต่างๆ ของโลก เพื่อให้การถ่วงดุลอำนาจในระบบระหว่างประเทศมีดุลยภาพที่ไม่เป็นมหันตภัยต่อผลประโยชน์และความมั่นคงของทั้งสหรัฐและจีน

นอกจากนี้ การกำหนดนโยบายระหว่างประเทศจะต้องระมัดระวังเรื่องความสัมพันธ์กับประเทศต่างๆ ต้องรักษาความสมดุล โดยตระหนักถึงผลประโยชน์แห่งชาติในแต่ละห้วงเวลา

อย่างไรก็ดี ในมุมมองของ ศ.ดร.อิศรา ศานติศาสน์ ผู้อำนวยการฝ่ายนโยบายชาติและความสัมพันธ์ข้ามชาติ สกว. สะท้อนว่า ผลงานวิจัยในรูปแบบหนังสือชุดห้าเล่มที่อดีตเอกอัครราชทูตสุรพงษ์เขียน แสดงภาพรวมวิถีการดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างประเทศของราชอาณาจักรไทยกับประเทศเพื่อนบ้านทั้งห้า ได้แก่ เมียนมา ลาว เวียดนาม กัมพูชา และมาเลเซีย ในระหว่างช่วงสงครามเย็น

โดยชี้ให้เห็นอย่างแจ่มแจ้งว่า การดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างประเทศของไทยนั้น รัฐให้ความสำคัญแก่การอยู่รอดของชาติเหนือสิ่งอื่นใด แม้สงครามเย็นจะมีความสำคัญ แต่อุดมการณ์ทางการเมืองที่แตกต่างกันก็มิอาจอยู่เหนือผลประโยชน์ของชาติได้

สิ่งสำคัญที่สุดของหนังสือชุดนี้คือ การท้าทายทฤษฎีชุดอื่นๆ และจุดประกายความคิดดีๆ เกี่ยวกับวิถีการมองการตัดสินใจของรัฐ อันเนื่องด้วยความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หนังสือชุดนี้เริ่มมีผลกระทบต่อวิถีความเข้าใจของเราต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เช่น ทำให้ผู้อ่านเข้าใจด้วยว่าเวียดนามต่างหาก มิใช่เมียนมาที่สร้างความท้าทายมากมายต่อประเทศไทย

โดยสรุปแล้วหา ผู้อ่านหนังสือชุดนี้อ่านอย่างพินิจพิเคราะห์จะทำให้เชื่อมโยงส่วนที่ยังขาดหายไปจากความเข้าใจผิดพลาดระหว่างนักวิชาการกับนักปฏิบัติการได้

ช่วงเวลา 45 ปี หลังยุคสงครามเย็นเต็มไปด้วยความขัดแย้งทางอุดมการณ์ บรรพบุรุษได้อุทิศตนเพื่อให้ประเทศชาติรอดพ้นจากวิกฤตต่างๆ ที่ผ่านมาในอดีต ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศมีหลายมิติ ไม่มีมิตร หรือศัตรูที่ถาวร สิ่งที่ถาวรคือผลประโยชน์ของชาติเท่านั้น

เช่น ประเทศจีนในยุคสงครามเย็นเป็นประเทศคอมมิวนิสต์ ปัจจุบันก็ยังคงเป็นคอมมิวนิสต์ ถ้าเรายึดหลักอุดมการณ์ฝ่ายประชาธิปไตยต่อต้านคอมมิวนิสต์ เราย่อมไม่มีความสัมพันธ์ทางการทูตกับจีน ย่อมไม่ค้าขายกับจีน เพราะจีนเป็นคอมมิวนิสต์ ซึ่งเป็นศัตรูกับประเทศโลกเสรี ถ้ายึดอุดมการณ์อย่างเดียวก็จะขัดแย้งกันชั่วนิรันดร์ แต่เรากลับมองว่าการคบกับจีนในบางช่วงบางเวลาก็เพื่อผลประโยชน์ด้านต่างๆ ดังนั้น อุดมการณ์จึงไม่ใช่ปัจจัยชี้ขาด ทว่ากลับเป็นภูมิรัฐศาสตร์ที่เป็นปัจจัยชี้ขาด

ถือได้ว่ารัฐเป็นตัวละครสำคัญที่สุด แม้ปัจจุบันมีตัวละครเพิ่มเข้ามาอีกมากมาย ไม่ว่าจะเป็นองค์กรระหว่างประเทศ องค์กรเพื่อสิทธิมนุษยชน สื่อมวลชน พรรคการเมือง ฯลฯ แต่อย่างไรก็ตาม อำนาจรัฐยังคงเป็นอำนาจชี้ขาดในการกำหนดนโยบายต่างประเทศที่ต้องคำนึงถึงผลประโยชน์และความอยู่รอดของประเทศชาติเป็นสำคัญ

ในการอธิบายความคิดดังกล่าว หนังสือชุดนี้ได้ใช้แนวคิดอรรถนิยม (Realism) เพื่อจำแนก ให้เห็นว่า ภาวะการเมืองแห่งความเป็นจริง (Realpolitik) เป็นสิ่งใช้ตัดสินใจปฏิสัมพันธ์อันซับซ้อนระหว่างระบบการเมืองต่างๆ ภายในโลกและในภูมิภาคอย่างไร รวมทั้งความสัมพันธ์ระหว่าง ประเทศไทยกับประเทศทั้งห้า อันได้แก่ เมียนมา ลาว เวียดนาม กัมพูชา และ มาเลเซีย ทั้งยังแจกแจงถึงบทบาทสำคัญของแนวคิดเหตุผลนิยม (Rationalism) ต่อการตัดสินใจว่าด้วยประเด็นปัญหา หลักๆ ที่ประเทศไทยและทั้งภูมิภาคกำลังเผชิญอยู่ขณะนั้น

จุดเด่นที่สุดของหนังสือชุดนี้คือ ไม่เคยปรากฏว่ามีนักเขียนอื่นเขียนข้อมูลนี้มาก่อน หรือแม้กระทั่งเคยเข้าถึงได้มาก่อน เพราะชุดข้อมูลดังกล่าวเคยถูกเก็บเป็นความลับในสารบบกระทรวงการต่างประเทศ และถึงแม้ว่าข้อมูลดังกล่าวจะเคยเป็นที่เปิดเผยแก่ผู้อื่นแล้ว ก็ไม่แน่ว่าจะมีผู้ใดอาจหยิบยกมาใช้ประโยชน์ได้เท่าผู้เขียนหนังสือชุดนี้ เพราะตัวผู้เขียนเองเคยมีหน้าที่ การงานในฐานะนักการทูต เกี่ยวข้องโดยตรงกับหลายเหตุการณ์ที่กล่าวถึงในหนังสือชุดนี้

นอกจากนี้ งานวิจัยได้ใช้ประเด็นหลักๆ ที่ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเหล่านี้กับประเทศไทยกำลังเผชิญ เพื่อชี้ให้เห็นว่าประเทศไทยได้ตัดสินใจ ดำเนินการอย่างไรในประเด็นต่างๆ อันหลากหลาย เพื่อความอยู่รอดของประเทศชาติ

กล่าวให้ละเอียดยิ่งขึ้นก็คือ งานวิจัยชิ้นนี้เน้นหนักเรื่องการดำเนินการของประเทศไทยทั้งในเชิงรับและเชิงรุก ต่อหลายประเด็นที่เกี่ยวข้องกับประเทศทั้งห้าในงานวิจัยนี้ และการนำข้อมูลที่ไม่ได้เปิดเผยต่อสาธารณะของกระทรวงการต่างประเทศ โดยได้รับอนุญาตอย่างถูกต้องออกมาเผยเป็นครั้งแรก ถือเป็นงานวิจัยที่มีผลอย่างยิ่งต่อนโยบายข้ามชาติของไทยในยุคที่โลกกำลังจะมีชาติมหาอำนาจหน้าใหม่ๆ เกิดขึ้นอีกมากมาย

ประเทศไทยจะสามารถอยู่รอด ปกป้องผลประโยชน์และความมั่นคงของประเทศชาติได้ก็ต่อเมื่อไม่มองนโยบายต่างประเทศของไทยเสมือนเป็นสูตรหรือชุดความคิดสำเร็จรูป หรือเป็นพระคัมภีร์อย่างหนึ่ง แต่จำต้องเป็นนโยบายต่างประเทศที่เห็นถึงความสำคัญของอิทธิพลของปัจจัยภูมิรัฐศาสตร์ ปัจจัยภูมิยุทธศาสตร์และปัจจัยภูมิเศรษฐศาสตร์ที่ปรากฏให้เป็นที่ประจักษ์ในแต่ละบริบท และสถานการณ์ของระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ

ตลอดจนจำต้องตระหนักให้ดีตลอดเวลาถึงอิทธิพลของโครงสร้างอำนาจที่ปรากฏทั้งในระดับโลกและระดับภูมิภาคในแต่ละบริบท แต่ละห้วงเวลาเป็นสำคัญ n