อำนาจกับมุมมองในทางเศรษฐศาสตร์

โดย...ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) www.econ.nida.ac.th; [email protected]

อำนาจและเงินทองเป็นสองอย่างที่มนุษย์แสวงหา เนื่องเพราะเป็นสิ่งที่แสดงและรับประกันความเป็นอยู่ที่ดีให้กับมนุษย์ ซึ่งเป็นสัตว์สังคมและต้องการความสะดวกสบายและการยอมรับของสังคม การรับประกันความเป็นอยู่ที่ดี มีความสุขสบาย และเป็นที่ยอมรับในสังคมได้จึงเป็นสิ่งที่มนุษย์ต้องการ ทำให้อำนาจและเงินทอง (หรือในทางเศรษฐศาสตร์จะใช้ความมั่งคั่ง (Wealth) ที่มีความหมายครอบคลุมมากกว่า) กลายเป็นเครื่องมือที่ถูกใช้เพื่อให้มนุษย์ได้สิ่งเหล่านั้นที่ต้องการมาได้ จึงไม่แปลกใจเลยว่าทำไมมนุษย์ทุกสังคมต่างก็แสวงหา หรือหนักเข้าก็ถึงกับแย่งชิงกันเพื่อให้มีอำนาจและความมั่งคั่งมาครอบครอง เมื่อเป็นเช่นนั้นอำนาจจึงกลายเป็นของมีค่า (Valuable Asset) ขึ้นมา

ในส่วนของความมั่งคั่งนั้น ในทางเศรษฐศาสตร์เราเชื่อว่าการแข่งขันภายใต้การทำงานของกลไกตลาด (Market Mechanism) จะเป็นระบบที่สามารถใช้ในการขับเคลื่อนให้เกิดการกระจายของความมั่งคั่งได้อย่างเป็นธรรม และเป็นระบบที่จะทำให้เกิดการใช้ทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพ (Efficiency) โดยมีความตระหนักด้วยว่า ในบางสถานการณ์หรือในบางกรณี เงื่อนไขต่างๆ อาจจะไม่เปิดโอกาสให้กลไกตลาดทำหน้าที่ของมัน หรือทำหน้าที่ได้ไม่เต็มที่ ได้แก่ กรณีที่เกิดความล้มเหลวของตลาด (Market Failure) กรณีการผูกขาด (Non-perfect Competition) กรณีของสินค้าสาธารณะ (Public Goods) กรณีความไม่สมมาตรของข้อมูล (Asymmetric Information) เป็นต้น ก็มีความจำเป็นที่จะต้องนำเอาเครื่องมืออื่น ระบบอื่นเข้ามาใช้เพื่อดูแลการแสวงหา และการจัดสรรความมั่งคั่งในระบบเศรษฐกิจนั้นๆ ส่วนใหญ่ก็จะเป็นการดำเนินการโดยรัฐ

ในส่วนของอำนาจก็มีความซับซ้อนมากขึ้น เพราะอำนาจมีค่ามูลค่าในทางเศรษฐศาสตร์จากการที่สามารถใช้อำนาจเพื่อเป็นเครื่องมือในการสร้างให้เกิดความมั่งคั่งกับผู้มีอำนาจนั้นได้ และยังสามารถใช้อำนาจเพื่อการอำนวยให้เกิดความมั่งคั่งกับผู้อื่นได้ ดังนั้นในทางเศรษฐศาสตร์ จึงเป็นประเด็นที่ต้องมีการถกเถียงกันอย่างมากว่า ภาคส่วนใดในระบบเศรษฐกิจที่มีความเหมาะสมจะเป็นผู้มีอำนาจ (ในเรื่องอะไร) และจะมีการกำหนดขอบเขตของการใช้อำนาจอย่างไร

ตัวอย่างของการกำหนดให้ภาคส่วนใดภาคส่วนหนึ่งในระบบเศรษฐกิจเป็น “ผู้มีอำนาจ” (โดยปกติมักจะเป็นหน่วยงานภาครัฐ) เช่น การกำหนดให้หน่วยงานมีอำนาจในการออกใบอนุญาต หรือให้มีอำนาจในการกำกับ ดูแล ตรวจสอบให้การออกใบอนุญาตนั้นเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการมีใบอนุญาต การกำหนดให้มีอำนาจของภาครัฐขึ้นมานั้น โดยส่วนใหญ่มักจะมีผลเป็นการเข้าไปแทรกแซงการทำงานของกลไกตลาด เท่ากับว่าผู้ที่มีอำนาจสามารถแสวงหาโอกาสทางเศรษฐกิจจากการมีอำนาจนั้น จึงเป็นเรื่องปกติที่เมื่อใดก็ตามที่รัฐจะมีการกำหนดอำนาจให้กับหน่วยงานใด หรือผู้ใด ก็จะมีความพยายามในการแย่งชิงเพื่อให้ได้ครอบครองอำนาจนั้นเสมอ เช่น กรณีการแต่งตั้ง โยกย้าย เลื่อนยศชั้นข้าราชการ กรณีการแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อกำกับ ดูแลกิจการใดกิจการหนึ่ง ซึ่งผู้ได้รับการแต่งตั้งก็มักจะได้ครอบครองอำนาจบางอย่างตามที่กำหนดไว้ ความเหมาะสมของผู้ที่จะเข้ามามีอำนาจ และการคำนึงถึงความจำเป็นของการกำหนดให้มีอำนาจนั้นๆ ขึ้นมาจึงเป็นเรื่องที่มีความสำคัญมากต่อการป้องกันความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวม

นอกจากนี้ เมื่อมีการกำหนดอำนาจและ “ผู้มีอำนาจ” แล้ว การใช้อำนาจก็เป็นเรื่องที่มีความสำคัญมากเช่นกันที่มีความสุ่มเสี่ยงต่อการก่อให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจ ที่มักจะพบเห็นบ่อยก็มักจะเป็นเรื่องของการใช้อำนาจหน้าที่เพื่อแสวงหาผลประโยชน์ การใช้อำนาจเพื่อเอื้อผลประโยชน์แก่พวกพ้อง ฯลฯ จะเห็นได้ว่าการใช้อำนาจส่วนใหญ่ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่เกี่ยวข้องกับทางด้านเศรษฐกิจ) มักจะมีผลลดทอน หรือหักล้างกลไกการทำงานของตลาด ทำให้เกิดความได้เปรียบทางเศรษฐกิจกับกลุ่มคนบางกลุ่มในระบบเศรษฐกิจเป็นการเฉพาะ หรือมีกลุ่มคนบางกลุ่มในระบบเศรษฐกิจได้รับผลประโยชน์จากการใช้อำนาจนั้น

ความเสียหาย (หรือต้นทุน) ทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการใช้อำนาจอาจจะมาจาก 1) การเลือกใช้อำนาจที่ไม่เหมาะสม หรือไม่สอดคล้องกับเป้าประสงค์ของการใช้อำนาจ 2) การใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรม เลือกปฏิบัติ 3) การใช้อำนาจที่ก่อให้เกิดผลกระทบข้างเคียงมาก อย่างไรก็ตามคงจะปฏิเสธการใช้อำนาจในสังคมหนึ่งๆ ได้ยาก เพราะการใช้อำนาจที่ดี มีความเหมาะสม เป็นที่ยอมรับในสังคม ย่อมมีผลเป็นการเพิ่มสวัสดิการสังคม (Social Welfare) ได้ เป็นการเพิ่มประสิทธิภาพในระบบเศรษฐกิจ และจริงๆ แล้วก็น่าจะเป็น Pareto Improvement ได้ คือ การใช้อำนาจนั้นทำให้คนในระบบเศรษฐกิจบางกลุ่ม หรือส่วนใหญ่ได้รับประโยชน์โดยที่ไม่มีผลทำให้คนอื่นในสังคมเดือดร้อนหรือแย่ลง และถ้าการใช้อำนาจนั้นเป็นประโยชน์โดยรวมต่อประเทศ แต่จะมีผลกระทบก่อให้เกิดความเดือดร้อนกันคนบางกลุ่ม ก็น่าจะได้มีการพิจารณาการให้การชดเชยกับผู้ได้รับความเสียหายอย่างเหมาะสมเพียงพอควบคู่กันไปด้วย

โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าจะตระหนักอยู่เสมอว่าสังคมไทยในปัจจุบันอยู่ในสภาพที่มีความเหลื่อมล้ำในหลายด้าน (ไม่เพียงแต่ทางด้านรายได้เท่านั้น) สภาพสังคมและเศรษฐกิจแบบนี้ การใช้อำนาจ การดำเนินมาตรการของภาครัฐในฐานะผู้ใช้อำนาจจึงต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ และมีความระมัดระวังเป็นทวีคูณ การใช้อำนาจไปโดยไม่พิจารณาให้ดีถึงเป้าหมายของการใช้อำนาจนั้น และให้มีความรับผิด รับชอบ (Accountability) จากการใช้อำนาจนั้น ก็กลับจะสร้างปัญหาที่ใหญ่กว่าในภายหลังได้ ตัวอย่างเช่น ถ้ารัฐพยายามใช้อำนาจออกกฎ ระเบียบการจราจรต่างๆ มาใช้อย่างเข้มงวดในช่วงการเดินทางวันหยุดนี้ โดยมีเป้าหมายว่าอยากเพิ่มความปลอดภัยในการใช้รถใช้ถนน ซึ่งเป็นปัญหาสำคัญของประเทศไทย แน่นอนการดำเนินการใช้อำนาจดังกล่าวมีความตั้งใจดี แต่ก็ต้องยอมรับว่ามันอาจก่อให้เกิดผลกระทบกับคนบางกลุ่ม (ซึ่งในที่นี้น่าจะเป็นคนจน คนที่ต้องเดินทางเป็นหลัก) แล้วถ้ามีการบังคับใช้แล้ว ปรากฏว่าจำนวนอุบัติเหตุก็ไม่ได้ลดลง จำนวนผู้เสียชีวิตจากอุบัติเหตุก็ไม่ได้ลดลง (เพราะรถแต่ละคันโดยเฉลี่ยนั่งได้น้อยคน ก็เป็นเหตุให้ต้องหารถมาวิ่งมากขึ้น จำนวนรถบนท้องถนนก็มากขึ้นไปอีก) ตรงนี้จะมีใครเป็นผู้รับผิดชอบกับความเสียหายที่เกิดขึ้นกับกลุ่มคนที่เขาได้รับผลกระทบ

ที่กล่าวถึงทั้งหมดนี้ ผู้เขียนไม่ได้มีวัตถุประสงค์ที่จะวิพากษ์วิจารณ์เพื่อไม่ให้มีการใช้อำนาจ เพียงแต่เป็นการนำเสนอมุมมองทางเศรษฐศาสตร์ของการมีและการใช้อำนาจ (โดยเฉพาะในการกำหนดมาตรการหรือนโยบายที่เกี่ยวข้องกับทางด้านเศรษฐกิจ) ที่มีความสุ่มเสี่ยงต่อการเกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจในรูปแบบของการลดประสิทธิภาพการใช้ และการจัดสรรทรัพยากรการผลิตในระบบเศรษฐกิจ อีกทั้งยังอาจก่อให้เกิดปัญหาอื่นๆ เพิ่มขึ้นอีกมาก ได้แก่ ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่น ปัญหาความเลื่อมล้ำทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม เป็นต้น ซึ่งจะเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน