ชำแหละ4กลเม็ด แท็กติกต่างชาติเลี่ยงภาษีเอดี

โดย...ทีมข่าวเศรษฐกิจมหภาคโพสต์ทูเดย์

หลังคณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติผ่านร่างแก้ไข พ.ร.บ.การตอบโต้การทุ่มตลาดและการอุดหนุน ซึ่งสินค้าจากต่างประเทศ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... เพื่อแก้ไขปัญหาการหลบเลี่ยงมาตรการตอบโต้การทุ่มตลาดและการอุดหนุน หรือ Anti-Circumvention Measure โดย “โพสต์ทูเดย์” มีโอกาสสัมภาษณ์ “วันชัย วราวิทย์” รองอธิบดีกรมการค้าต่างประเทศที่มาที่ไปของการปรับปรุงแก้ไข พ.ร.บ.ฉบับนี้

- สาเหตุที่ต้องปรับปรุงแก้ไขร่างกฎหมาย

วันชัย : ที่ผ่านมากระทรวงพาณิชย์ได้เปิดไต่สวนกรณีที่มีการทุ่มตลาด หรือมีพฤติกรรมขายสินค้าในประเทศไทยราคาต่ำกว่าราคาขายในประเทศที่ส่งออกมา และใช้มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด (เอดี) หรือเรียกเก็บอัตราอากรเอดี ภายใต้ พ.ร.บ.การตอบโต้การทุ่มตลาดและการอุดหนุน ซึ่งสินค้าจากต่างประเทศ พ.ศ. 2542 โดยจะเรียกเก็บอัตราอากรเอดี ซึ่งจะมีการระบุชนิดของสินค้าที่ใช้มาตรการตอบโต้และประเทศที่ผู้ผลิตหรือผู้ส่งออกส่งสินค้าเข้ามาเป็นหลัก แต่เมื่อมีการประกาศมาตรการออกไปแล้ว กลับพบมีการหลบเลี่ยงเกิดขึ้นใน 4 ลักษณะ ได้แก่

รูปแบบแรก หลบเลี่ยงด้วยการดัดแปลงสินค้าเพียงเล็กน้อย ซึ่งการดัดแปลงสินค้าเพียงเล็กน้อยจะไม่มีผลต่อลักษณะหรือคุณสมบัติที่สำคัญต่อการนำไปใช้งานของสินค้าเหล่านั้น กล่าวคือสินค้าที่ผู้ผลิตทั่วไปถูกเรียกเก็บอัตราอากรเอดีหลบเลี่ยงด้วยการเปลี่ยนแปลงสินค้าเพียงเล็กน้อย เช่น นำสินค้าเหล็กรีดร้อนเจืออัลลอยในปริมาณเล็กน้อย ซึ่งการเจือแบบนี้จะทำให้พิกัดของสินค้าเปลี่ยน พอพิกัดเปลี่ยนก็สามารถที่จะส่งสินค้าชนิดนั้นเข้ามาในประเทศไทย โดยไม่โดนมาตรการเอดี

“เราพบว่ามีการเจือในกระบวนการผลิตที่ประเทศผู้ส่งออก ซึ่งไม่มีผลต่อการใช้ในขั้นสุดท้าย โดยยังเป็นสินค้าที่นำมาทดแทนกันได้ นำมาใช้ในช่องทางเดียวกัน ช่องทางการจำหน่ายเดียวกัน และผู้ใช้ขั้นสุดท้ายก็เหมือนกัน การกระทำแบบนี้ทำให้อุตสาหกรรมภายในไม่ได้รับการเยียวยา”

รูปแบบสอง หลบเลี่ยงด้วยการส่งสินค้าผ่านผู้ผลิตหรือผู้ส่งออกที่ถูกเรียกเก็บอากรเอดีในอัตราที่ต่ำกว่า โดยจะเกิดขึ้นในลักษณะเวลาที่ไทยใช้มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาดไปแล้ว เพราะการประกาศใช้มาตรการเอดีบางกรณีจะใช้กับผู้ผลิตสินค้าในประเทศที่ส่งออกมาไทย ซึ่งสินค้าชนิดเดียวกันแต่มีหลายประเทศที่ถูกใช้มาตรการ และแต่ละรายจะได้รับอัตราตอบโต้การทุ่มตลาดไม่เท่ากัน ปรากฏว่ามีผู้ผลิตบางรายไปส่งออกยังผู้ผลิตในรายที่มีอัตราภาษีต่ำที่สุด ทำให้การส่งออกผิดปกติไป หรือบิดเบือนไป อย่างนี้ก็ถือว่าเป็นการหลบเลี่ยง คือไปส่งออกในรายที่ต่ำสุด เช่น บางรายมีเรตภาษีเอดีอยู่ที่ 3-5% พวกกลุ่มที่ได้เรตภาษีสูงๆ เช่น 15% ก็แอบมาส่งออกในประเทศที่ได้เรตต่ำสุด

รูปแบบสาม การส่งสินค้าผ่านประเทศที่สาม ที่ไม่ถูกใช้มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด ตัวอย่างเช่น เวลาใช้มาตรการกับประเทศ A ทางผู้ผลิตประเทศ A ก็จะหลบเลี่ยงไปส่งผ่านประเทศ B ซึ่งการส่งผ่านประเทศ B บางทีก็ไปดัดแปลงสินค้าเล็กน้อยเหมือนกัน เช่น นำเหล็กไปเคลือบนิดหน่อย หรือนำไปเจาะรู โดยทำให้เปลี่ยนแปลง ให้พิกัดเปลี่ยน หรือบางทีก็ส่งเข้ามาตรงๆ โดยอ้างว่าเป็นสินค้าของประเทศ B แล้วส่งมาประเทศไทยถือว่าเป็นการหลบเลี่ยงเช่นกัน

รูปแบบสุดท้าย คือการนำชิ้นส่วนจากประเทศที่ถูกใช้มาตรการเอดีมาประกอบเป็นสินค้าสำเร็จรูปในไทยหรือในประเทศที่สาม โดยรูปแบบนี้ยังไม่เกิดขึ้นกับไทย ซึ่งจะเป็นเรื่องของการนำสินค้าที่ได้ใช้มาตรการไปแล้ว เช่น กรณีที่มีการใช้มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาดกับประเทศนี้ แต่มีการส่งสินค้าเข้ามาเป็นชิ้นส่วน แล้วมาประกอบในประเทศที่ใช้มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด เป็นต้น ดังนั้นการหลีกเลี่ยงโดยการแยกชิ้นส่วนแล้วนำมาประกอบ ทั่วโลกถือว่าเป็นการหลบเลี่ยงเหมือนกัน

“การหลบเลี่ยง 4 อย่างที่พูดถึงใน พ.ร.บ.ปัจจุบันก้าวไปไม่ถึง เราจึงต้องแก้ไขเพิ่มเติม โดยการแก้ไขเพิ่มเติมหลักๆ เลยคือ จะเพิ่มว่าให้คณะกรรมการพิจารณาการทุ่มตลาดและการอุดหนุนมีอำนาจในการพิจารณาเรื่องการหลบเลี่ยงด้วย และเพิ่มนิยามต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการหลบเลี่ยงให้ชัดเจน เช่น การหลบเลี่ยงคืออะไร ใครจะเป็นผู้ดำเนินการไต่สวน ระยะเวลาการไต่สวนกรณีการหลบเลี่ยงจะใช้เวลาเท่าไหร่ ซึ่งในกฎหมายที่ปรับปรุงแก้ไขใหม่จะกำหนดระยะเวลาไต่สวน 9 เดือน แต่ต่อได้ไม่เกิน 3 เดือน เป็นต้น”

- แนวโน้มสถานการณ์ทุ่มตลาดมีความรุนแรงมากขึ้นหรือไม่

วันชัย : สถานการณ์การทุ่มตลาดในปัจจุบันมีความรุนแรงเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะสินค้าเหล็ก เพราะว่าเหล็กทั่วโลกมีกำลังการผลิตมากกว่าปริมาณการใช้ประเทศต่างๆ พยายามที่จะส่งออกเหล็กออกมานอกตลาด จึงมีการหากลยุทธ์ต่างๆ เพื่อที่จะหลบเลี่ยงการใช้มาตรการ ซึ่งวิธีการหลบเลี่ยงวิธีดีสุดคือทำอย่างไรก็ได้ให้พิกัดเปลี่ยน โดยที่ไม่ต้องเพิ่มมูลค่าอะไรมากนัก คือทำอย่างไรก็ได้ให้ทะลุเข้ามาในตลาด ก็จะมีการเปลี่ยนกลยุทธ์ต่างๆ มีการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการค้ารูปแบบใหม่ๆ มากขึ้น

“ที่ผ่านมาไทยเจอการหลบเลี่ยงส่งออกสินค้าเข้ามาด้วยการเปลี่ยนแปลงสินค้าเล็กน้อยและส่งผ่านประเทศที่สาม ซึ่งทั้งสองรูปแบบเจอเยอะสุด ส่วนการส่งออกไปยังประเทศที่มีเรตภาษีต่ำกว่า เราแค่ระแคะระคายว่าจะมี แต่ยังไม่ชัดเจน หรือแค่มีสัญญาณเท่านั้น และเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ พบว่าทั้งสหภาพยุโรป (อียู) ออสเตรเลีย สหรัฐ อินเดีย และบางประเทศในอเมริกาใต้ก็มีการใช้มาตรการ Circumvention ทั้งนั้น ซึ่งไทยเป็นประเทศที่มีอุตสาหกรรมต่อเนื่องขนาดใหญ่ ทั้งอุตสาหกรรมยานยนต์ อุตสาหกรรมก่อสร้าง ที่มีความต้องการใช้ (ดีมานด์) เหล็กสูง ดังนั้นการมีกฎหมายฉบับนี้จะช่วยเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบมีประสิทธิภาพมากขึ้น”

อย่างไรก็ตาม แม้ว่ามาตรการ Anti-Circumvention จะทำออกมาเพื่อดูแลผู้ที่ได้รับผลกระทบในประเทศนั้นคือฝั่งผู้ผลิต ในขณะที่ด้านผู้ใช้ ซึ่งเป็นกลุ่มที่นำเข้าสินค้าเข้ามาก็จะมีวิธีการดูแลเช่นกัน คือจะต้องดูแลทั้งสองทางทั้งผู้ผลิตและผู้ใช้ในประเทศ

ส่วนวิธีที่จะดูแลทั้งผู้ใช้และผู้ผลิตในประเทศ เราจะดูว่ากรณีที่เกิดการหลบเลี่ยงสินค้าเข้ามา เช่น เคสแรกกรณีที่มีการเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อย จะต้องเข้าไปตรวจสอบว่าการเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อยนั้นมีวัตถุประสงค์ของการนำไปใช้ เพื่อเจตนาในอุตสาหกรรมต่อเนื่องเป็นการเฉพาะหรือไม่ หรืออุตสาหกรรมภายในผลิตไม่ได้จึงจำเป็นต้องนำเข้ามา ตรงนี้เรียกว่าประโยชน์สาธารณะ ต้องดูให้ชัด เพื่อไม่ให้กระทบผู้ใช้ต่อเนื่องที่มีความจำเป็นต้องใช้จริงๆ แต่ถ้าเป็นผู้นำเข้าที่นำเข้ามาเพื่อแข่งขันโดยตรงเราจะไม่ปกป้อง ถ้าหากเป็นการนำเข้ามา เช่น ไปทำชิ้นส่วนยานยนต์ที่ต้องมีคุณสมบัติเฉพาะและเป็นเหล็กเจือจริงๆ จะมีการยกเว้นให้ จะไม่ทำร้ายเขา” วันชัย กล่าว

“ผู้ใช้ที่ต้องการนำเข้าเหล็กประเภทนี้ เราจะมีการเปิดรับฟังความคิดเห็นในช่วงการไต่สวน ซึ่งการเปิด Hearing จะเป็นโอกาสให้กับผู้นำเข้าที่คิดว่าไม่ได้หลบเลี่ยงจริงๆ แต่ต้องการนำเข้ามาเพื่อใช้ประโยชน์ก็มาให้ข้อมูลไว้ ซึ่งกรมก็จะหาทางออกที่จะไม่ให้กระทบผู้ใช้ด้วยเช่นกัน”

- บทลงโทษกรณี Anti-Circumvention

วันชัย : หากไต่สวนแล้วพบว่ามีการหลบเลี่ยงจริง จะมีการเรียกเก็บอากรตอบโต้การทุ่มตลาดตามอัตราสูงสุดเดิมที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน สมมติว่าประเทศ ก. ส่งเหล็กเข้ามาหลบเลี่ยงด้วยการเจือส่งเข้ามา เราจะเรียกเก็บเหล็กเจือจากประเทศ ก. ทั้งหมดในอัตราสูงที่สุดกับที่เราใช้กับเหล็กไม่เจือ ส่วนการส่งออกด้วยการหลบเลี่ยงไปยังประเทศที่สาม หากไต่สวนแล้วพบว่ามีการหลบเลี่ยงก็จะเรียกเก็บอากรเอดีทั้งจากประเทศที่หลบเลี่ยงและประเทศที่สาม ซึ่งเป็นทางผ่านเข้ามาด้วย เช่น ประเทศ ก. ส่งเหล็กรีดร้อนผ่านไปประเทศ ข. แล้วส่งมาประเทศไทย เราจะเรียกเก็บเหล็กชนิดเดียวกันในอัตราสูงสุดจากทั้งประเทศ ก. และประเทศ ข. ทุกบริษัทเช่นกัน โดยจะเรียกเก็บทั้งสินค้าจากประเทศที่หลบเลี่ยงและประเทศที่ใช้เป็นทางผ่าน

“ที่ผ่านมาอุตสาหกรรมภายในจะเป็นคนพบปัญหาการหลบเลี่ยงมากที่สุด คือผู้ที่มาขอให้เราใช้มาตรการแล้วปรากฏว่าพอใช้มาตรการไปแล้ว ตัวเองกลับขายไม่ออกเหมือนเดิม เพราะมีการหลบเลี่ยงพิกัด ทางผู้ที่มาขอให้ใช้มาตรการก็มาแจ้งเรา แต่เราทำอะไรไม่ได้ ส่วนใหญ่ที่พบจะเป็นสินค้าเหล็กที่มีการเปลี่ยนพิกัด แต่เมื่อมี พ.ร.บ.ฉบับแก้ไขออกมา จึงมั่นใจว่าจะสามารถดูแลผู้ประกอบการภายในได้อย่างเต็มที่ คือถ้าพบว่ามีการหลบเลี่ยง เราก็สามารถที่จะใช้มาตรการได้ทันที”

สำหรับขั้นตอนการยื่นให้เปิดไต่สวนนั้น ทางอุตสาหกรรมภายในหรือใครก็ได้ที่ได้รับผลกระทบจากการหลบเลี่ยงให้ร้องเข้ามา โดยสามารถยื่นคำขอได้ที่กรมการค้าต่างประเทศ ซึ่งเป็นฝ่ายเลขานุการภายใต้ พ.ร.บ.ฉบับนี้ เพื่อให้กรมการค้าต่างประเทศดำเนินการไต่สวน หากพบว่ามีความน่าเชื่อว่ามีการหลบเลี่ยงจริง อาจจะสั่งให้เรียกเก็บหลักประกันไว้ก่อน เพื่อยับยั้งไม่ให้นำเข้าสินค้าที่หลบเลี่ยง กล่าวคือมีการเก็บหลักประกันอากรชั่วคราวจนกว่าจะมีการไต่สวนเสร็จสิ้น ถ้าพบว่าไม่หลบเลี่ยงจะมีการคืนหลักประกันให้ย้อนหลัง โดยการเก็บหลักประกันอากรจะอยู่ที่ดุลพินิจของคณะกรรมการฯ