กองทุนน้ำมัน ไม่ควรทำอะไร?

โดย...อานิก อัมระนันทน์

กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงเป็นปัจจัยที่มีผลต่อราคาหน้าปั๊ม คู่กันกับภาษีสรรพสามิต ต่างกันที่ภาษีเก็บเข้ารัฐเป็นงบประมาณแผ่นดิน แต่กองทุน (ควร) เป็นเหมือนกระเป๋าซ้ายกระเป๋าขวาของผู้ใช้น้ำมัน  

ที่ผ่านมากองทุนน้ำมันฯ ดำเนินการโดยอาศัยคำสั่งนายกรัฐมนตรี จึงสมควรตราเป็นพระราชบัญญัติ โดยมีการกำหนดวัตถุประสงค์และกรอบการทำงานไว้อย่างชัดเจน แต่ร่าง พ.ร.บ.ของกระทรวงพลังงานซึ่งกำลังเปิดรับฟังความคิดเห็นทางเว็บไซต์นั้น มีวัตถุประสงค์กว้างเกินควรและไม่เหมาะสมบางประการ

วัตถุประสงค์ที่ 1 “รักษาเสถียรภาพระดับราคาน้ำมันเชื้อเพลิง...เพื่อประโยชน์ต่อการดำรงชีพของประชาชน ในกรณีเกิดวิกฤตน้ำมันเชื้อเพลิง...” อันนี้ควรจะเป็นวัตถุประสงค์หลักของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ต้องนิยาม “กรณีวิกฤต” ให้ชัดเจน เพราะปกติหมายถึงสถานการณ์ที่คับขันเท่านั้น 

การใช้กองทุนมักเกิดขึ้นเมื่อราคาตลาดสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว จะมีการนำเงินจากกองทุนออกมาอุดหนุนราคาขายปลีกเพื่อให้ขึ้นช้าลง โดยเมื่อราคาลดลงก็ต้องมีการเก็บเงินคืนกองทุนเพื่อให้สามารถใช้การได้อีกเมื่อราคาขึ้นรวดเร็วในครั้งต่อไป 

ดังนั้น ผลของการใช้กองทุน คือการเกลี่ยราคาไม่ให้ผันผวนมาก เพื่อให้ประชาชนและอุตสาหกรรมไม่ต้องอยู่กับความผันผวนระดับหนึ่ง และมีเวลาปรับตัวหากราคาจะสูงขึ้นไปมากจริงๆ  อย่างไรก็ตาม สถานการณ์ที่จะเริ่มใช้เงินกองทุนคงไม่รอถึงขั้นวิกฤตกระมัง  

การใช้กองทุนรักษาเสถียรภาพราคาน้ำมันเชื้อเพลิงควรเป็นมาตรการชั่วคราว ไม่ควรใช้นานเกินไป และควรจำกัดการใช้ในการตรึงราคา ไม่เช่นนั้นประชาชนจะเกิดความเคยชินทำให้ปรับราคาตามตลาดได้ยาก พ.ร.บ.ควรกำหนดเงินกองทุนขั้นสูงสุดและต่ำสุด แต่ร่างของกระทรวงพลังงานไม่มีกรอบนี้

การสะสมหนี้กองทุนถึง 8.3 หมื่นล้านบาท ในปี 2548 ทำให้เกิดภาระดอกเบี้ยกว่า 6,000 ล้านบาท เป็นบทเรียนที่ผู้ใช้น้ำมันก็ต้องจ่ายทั้งดอกทั้งต้นคืนในที่สุด

หากไม่ฝืนกลไกตลาดมากเช่นนั้น เมื่อประชาชนจะต้องจ่ายราคาสูง ก็ย่อมจะปรับตัวให้ประหยัด ใช้แต่ที่จำเป็นจริงๆ ทั้งในภาคครัวเรือนและอุตสาหกรรม-พาณิชย์ การนำเข้าจะน้อยลง ประเทศประหยัดเงินตรา เพราะที่ผลิตได้ในประเทศเป็นเพียง 15% ของการใช้ทั้งหมด ผู้ใช้น้ำมันจ่ายน้อยกว่า เพราะใช้ปริมาณน้อยลงและไม่ต้องจ่ายดอกเบี้ย

ดังนั้น ดิฉันจึงเห็นด้วยกับร่าง พ.ร.บ.คู่ขนานของคณะกรรมาธิการด้านพลังงานของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ที่ให้กองทุนมีสถานะเป็นจำนวนเงินสูงสุดได้ไม่เกิน 4 หมื่นล้านบาท และเป็นหนี้ได้ไม่เกิน 2 หมื่นล้านบาท เป็นการตีกรอบดุลพินิจที่เพียงพอแล้ว 

ที่เปรียบเทียบว่าเป็นกระเป๋าซ้ายกระเป๋าขวาของผู้ใช้น้ำมันเชื้อเพลิง ก็เพราะเงินกองทุนช่วยลดราคาให้ประโยชน์ผู้ใช้ในน้ำมันขาขึ้น แต่จะถูกเก็บคืนจากผู้ใช้กลุ่มเดียวกันในอีกช่วงขาลง

ดังนั้น พ.ร.บ.จึงควรห้ามเก็บเงินอุดหนุนข้ามผลิตภัณฑ์ เพราะโยกเงินจากกระเป๋าคนกลุ่มหนึ่งไปให้อีกกลุ่ม ดังเช่นที่เคยเก็บจากเบนซินและแก๊สโซฮอล์ไปพยุงราคาแอลพีจี ซึ่งไม่เป็นธรรมระหว่างกลุ่มผู้ใช้ กอปรกับนโยบายแอลพีจีหลายราคายังทำให้เกิดการใช้ผิดประเภทและลักลอบส่งออกมากมาย

นอกจากนี้ กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงควรดำเนินการภายในกรอบของการใช้น้ำมันเป็นเชื้อเพลิงเท่านั้น ไม่เกี่ยวกับการใช้เป็นวัตถุดิบในอุตสาหกรรมปิโตรเคมี เพราะเขาไม่ได้รับประโยชน์จากการรักษาเสถียรภาพราคาเชื้อเพลิง

วัตถุประสงค์ที่ 2 ส่งเสริมเชื้อเพลิงชีวภาพ เช่น แก๊สโซฮอล์ และไบโอดีเซล “ให้มีส่วนต่างราคาที่สามารถแข่งขันกับน้ำมันเชื้อเพลิงปิโตรเลียมได้” ควรส่งเสริมเชื้อเพลิงชีวภาพเพราะผลิตได้เองภายในประเทศ ช่วยเพิ่มความมั่นคงทางพลังงาน และยังช่วยให้สินค้าเกษตรที่เกี่ยวข้องราคาดีขึ้น ทั้งนี้ปัจจุบันยังไม่มีกลไกอื่นที่สามารถใช้ได้

แม้การใช้เงินกองทุนทำให้ราคาเชื้อเพลิงชีวภาพต่ำลงเพื่อจูงใจผู้ใช้ จะไม่ใช่กระเป๋าซ้ายกระเป๋าขวาของผู้ใช้แต่ละคน แต่ก็ยังอยู่ในกลุ่มผู้ใช้ผลิตภัณฑ์เดียวกัน ที่สำคัญ มาตรการส่งเสริมต้องใช้หลักเกณฑ์ที่จูงใจให้เกิดประสิทธิภาพในการผลิตเชื้อเพลิงชีวภาพด้วย

วัตถุประสงค์ที่ 3 “บรรเทาผลกระทบจากการปรับโครงสร้างราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำหรับผู้มีรายได้น้อย...” ถือว่าเชื่อมโยงกับวัตถุประสงค์แรก แต่มาตรการต้องไม่บิดเบือนกลไกตลาด และรัฐต้องเน้นนโยบายอื่นๆ ที่สร้างความเข้มแข็งอย่างยั่งยืนให้เขาเหล่านั้นด้วย

วัตถุประสงค์ที่ 4 “ลงทุนการสำรองน้ำมันทางยุทธศาสตร์” ควรตัดออกไป เพราะจะทำให้กองทุนกลายเป็นภาษี ที่ให้เอกชนเก็บสำรองทางยุทธศาสตร์มาตลอดนั้น น่าจะเป็นวิธีที่ประสิทธิภาพสูงสุด ซึ่งต้นทุนที่จะเกิดกับผู้บริโภคก็จะต่ำสุด แต่ถ้ารัฐจัดซื้อจัดจ้างเองรังแต่จะเพิ่มความเสี่ยงด้านธรรมาภิบาล

วัตถุประสงค์ที่ 5 “ลงทุนระบบโครงสร้างพื้นฐานน้ำมันเชื้อเพลิงในกิจการของรัฐ” ควรตัดเช่นกัน เพราะจะทำให้กองทุนน้ำมันฯ กลายเป็นภาษี และมีกลไกอื่นที่มีความเหมาะสมกว่าอยู่แล้ว

ถ้ารัฐจะต้องทำ ก็น่าจะทำผ่านงบประมาณแผ่นดินที่มีระบบตรวจสอบต่างๆ แต่อะไรที่รัฐไม่จำเป็นต้องทำเองก็ไม่ควรทำ เช่น โครงการสร้างท่อน้ำมันขึ้นเหนือและอีสาน หากเอกชนทำได้เพราะคุ้มค่าเชิงพาณิชย์ก็ควรให้ทำไป หากไม่ได้ทั้งๆ ที่รัฐส่งเสริมแล้ว ย่อมแปลว่าโครงการนั้นๆ ไม่คุ้มค่าในเชิงเศรษฐศาสตร์สำหรับประเทศ รัฐฝืนทำเองก็สิ้นเปลืองงบประมาณโดยใช่เหตุ 

ขอชื่นชมที่ร่างของ สปท.ไม่มีที่ไม่เหมาะสม เพราะการให้รัฐมีบทบาทและดุลพินิจมากเกินจำเป็น เป็นการปฏิรูปถอยหลัง!