ไทยติดกับดักวิกฤต ‘ห้ามบิน’

เมื่อครั้งปฏิรูประบบราชการ ปี 2545 ในรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร “กรมการบินพาณิชย์” ได้เปลี่ยนชื่อเป็น “กรมการขนส่งทางอากาศ” และในปี 2548 มีสายการบินของไทยที่ได้ใบอนุญาตเดินอากาศ (AOC) จากกรม 12 สายการบิน

จากนั้นในปี 2552 กรมเปลี่ยนชื่อเป็น “กรมการบินพลเรือน (บพ.)” และจากรายงานประจำปีงบ 2552 ของ บพ. ปรากฏว่ามีสายการบินที่ได้รับใบ AOC ทั้งบินแบบประจำและไม่ประจำ 17 สายการบิน ก่อนจะเพิ่มเป็น 61 สายการบิน ณ วันที่ 17 ม.ค. 2558 แต่มีการปฏิบัติการบินทั้งสิ้น 41 สายการบิน

และแม้จำนวนสายการบินและการอนุมัติ AOC ช่วงต้นปี 2558 จะเพิ่มขึ้น 3-4 เท่า จากปี 2548 แต่เจ้าหน้าที่ฝ่ายบิน ฝ่ายช่าง และฝ่ายวิศวกรรมการบิน ซึ่งทำหน้าที่ตรวจสอบมาตรฐานและออกใบ AOC ตลอดจนกำกับดูแลสายการบินกลับมีเพียง 20-22 คน ใกล้เคียงกับปี 2548

ต่อมาองค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (ICAO) ส่งทีมงาน (USOAP) เข้ามาตรวจสอบมาตรฐานการกำกับดูแลสายการบินของ บพ. เมื่อวันที่ 19 ม.ค.-30 ม.ค. 2558 โดย ICAO พบว่ามาตรฐานการกำกับดูแลไทยได้ 36.5 คะแนน จากคะแนนเต็ม 100 คะแนน

แต่ทว่านั่นยังไม่หนักหนาสาหัสเท่ากับการที่ ICAO พบว่าข้อบกพร่องที่มีนัยสำคัญต่อความปลอดภัย (SSC) โดยเฉพาะกระบวนการออกใบ AOC ที่มีข้อบกพร่อง ซึ่งการปรากฏข้อบกพร่อง (SSC) ดังกล่าว ส่งผลให้สายการบินที่ได้ใบอนุญาตจาก บพ.มีสิทธิถูกประเทศสมาชิก ICAO ห้ามบินเข้าประเทศได้ 

“ICAO บอกว่า ถ้าจะกำกับดูแลสายการบินมากขนาดนี้ เจ้าหน้าที่ที่ไปตรวจต้องมี 2 เท่า จากที่มีอยู่ และตอนนี้สายการบินที่ บพ.ดูแลมีเครื่อง 600 กว่าลำ เจ้าหน้าที่แค่นี้จะไหวหรือ” ชัยศักดิ์ อังค์สุวรรณ อดีตอธิบดีกรมการขนส่งทางอากาศ ในช่วงปี 2547-2551 ให้สัมภาษณ์ “โพสต์ทูเดย์”

ชัยศักดิ์ ระบุว่า ธุรกิจการบินในไทยเริ่มบูมช่วงปี 2547-2548 หลังการเข้ามาของสายการบินต้นทุนต่ำ ไทยแอร์เอเชีย จากเดิมที่มีสายการบินใหญ่ 2 เจ้า คือ บริษัท การบินไทย บริษัท บางกอกแอร์เวย์ส และสายการบินต้นทุนต่ำอื่นๆ เช่น นกแอร์ พีบีแอร์ โอเรียนท์ไทย ตลอดจนสายการบินเล็กๆ ส่วนที่แข่งไม่ได้ก็เลิกไป อาทิ แองเจิลแอร์ เลาด้าแอร์ และภูเก็ตแอร์

“เมื่อมีไทยแอร์เอเชีย ปรากฏว่ามันสร้างดีมานด์ใหม่ๆ เข้ามา คนที่เคยใช้รถก็หันนั่งแอร์เอเชีย เพราะราคาตั๋วถูก ทั้งๆ ที่ตั๋วถูกมีลิมิตว่าแต่ละเที่ยวบินจะมีกี่ใบ เมื่อหลายคนเห็นว่ามีคนขึ้นเครื่องบินเยอะ ก็อยากเป็นเจ้าของสายการบินกัน ซึ่งผมก็พูดเล่นๆ แต่พูดตรงๆ ว่า ถ้าจะทำธุรกิจสายการบิน ไปขายเต้าฮวยดีกว่า เพราะมันไม่ใช่หมู”

แต่เมื่อธุรกิจสายการบินเริ่มบูม พร้อมๆ กับนโยบายเปิดเสรีน่านฟ้าของรัฐบาลในสมัยนั้น ชัยศักดิ์ ระบุว่า กรมมีอยู่ 2 แนวคิด คือ จำกัดใบอนุญาต คือ จำกัดการออกใบอนุญาตให้ประกอบกิจการค้าขายในการเดินอากาศ (AOL) หรือจะเปิดเสรี แต่สุดท้ายกรมเลือก ที่จะเปิดเสรี เพราะหากไปจำกัด ใบอนุญาตจะเหมือนกรณีแท็กซี่ที่ “ป้ายทะเบียนแพงกว่าตัวรถ”

จากนั้นก็กำหนดหลักเกณฑ์ต่างๆ เช่น ทุนจดทะเบียน ห้ามต่างด้าวเป็นเจ้าของเกิน 49% มีแผนธุรกิจ แผนจัดหาเครื่องบินและนักบินอย่างไร และต้องแสดงงบดุลล่าสุด โดยมีคณะกรรมการ 2 คณะ คอยกลั่นกรอง หากทุกอย่างเป็นไปตามหลักเกณฑ์ ก็จะเสนอรัฐมนตรีอนุมัติ AOL ซึ่งกระบวนการทั้งหมดจะใช้เวลา 35 วัน ยกเว้นขั้นตอนเสนอให้รัฐมนตรีลงนาม ซึ่งจะไม่มีกำหนดเวลา

“เราเว้นช่องว่างให้รัฐมนตรี เพราะมันควรอยู่ในดุลพินิจของเขา ไม่ควรไปเจาะจงหรือบังคับ เช่นเดียวกับกฎหมายเก่าทุกๆ ฉบับ หากเป็นการใช้ดุลพินิจของรัฐมนตรีจะไม่กำหนดเวลา”

ชัยศักดิ์ ระบุว่า เมื่อสายการบินได้ AOL มาแล้ว ถ้าจะทำการบินก็ต้องมาขอใบรับรองผู้ดำเนินการเดินอากาศ (AOC) กับ บพ. โดยกระบวนการขอมี 5 ขั้นตอน ตามข้อบังคับคณะกรรมการการบินพลเรือน ฉบับที่ 85 ว่าด้วยใบรับรองเดินอากาศ คือ 1.ยื่นคำขอที่แนบด้วย AOL 2.ตรวจสอบคู่มือต่างๆ 14 คู่มือ 3.ตรวจฐานปฏิบัติการบินและซ่อมบำรุงว่าตรงกับคู่มือหรือไม่ 4.สาธิตการบิน และ 5.อนุมัติ AOC โดยอำนาจของอธิบดี ซึ่งการตรวจทุกขั้นตอนจะใช้เวลาไม่ต่ำกว่า 90 วัน แต่อาจนานกว่านั้น หากพบข้อบกพร่องที่ต้องแก้ไข

“ICAO ก็เตือนมาตั้งแต่ปี 2548 แล้ว เพราะคนมีจำกัด แต่ต้องดูแล 12 สายการบิน ตั้งแต่การตรวจคู่มือ ดูว่าเอาเครื่องบินมากี่ลำ มีนักบินกี่คน การซ่อมบำรุงเป็นอย่างไร และรับรอง AOC ใหม่ แค่นี้ก็เหนื่อยแล้ว แต่เมื่อสายการบิน เพิ่มขึ้น แต่การเพิ่มคนทำยาก เพราะเป็นระบบราชการ ต้องเปิดรับสมัครผ่าน ก.พ. แล้วมา สอบที่ บพ. และคนที่เข้ามาก็ไม่ใช่ว่าจะเก่งมาก่อน เราต้องส่งไปเพิ่มความรู้ เพิ่มประสบการณ์ งบฝึกอบรมที่ขอไปก็ได้บ้างไม่ได้บ้าง เราจึงแก้ปัญหาเฉพาะหน้าด้วยการจ้างนักบินที่เกษียณอายุจากการบินไทยเข้ามาช่วย”

นอกจากนี้ ด้วยค่าตอบแทนเจ้าหน้าที่ฝ่ายกำกับฯ ที่เป็นเงินเดือนข้าราชการบวกกับค่าไลเซนส์ต่างๆ ค่าตอบแทนจะอยู่ที่ 3 หมื่นบาท/เดือน และเมื่อธุรกิจการบินขยายตัวเพิ่มขึ้น แต่นักบินไม่พอ ช่างไม่พอกับเครื่อง สายการบิน ก็เลยซื้อตัวคนของกรมไปทำงาน ซึ่งเงินเดือนขั้นต่ำก็หลักแสนบาท/เดือน

“พ.ร.บ.เดินอากาศ พ.ศ. 2497 มีการแก้ไขครั้งสุดท้ายปี 2551 แต่ไม่ได้ระบุถึงการแยกองค์กรตรวจสอบออกมาเพื่อที่จะทำให้การเพิ่มค่าตอบแทนที่จะสร้างแรงจูงใจให้บุคลากร บพ.อยู่ต่อ ทำได้คล่องตัว ซึ่งเราเสนอมาหลายรอบแล้ว แต่ไม่ได้รับการตอบสนอง นี่แหละปัญหา และถ้าจะไปหาคนผิด ผมก็ไม่รู้จะหายังไง เพราะเป็นปัญหาจากระบบ ทุกรัฐบาลเป็นอย่างนี้หมดจนถึงปัจจุบัน หรืออาจเป็นเพราะว่ารัฐมนตรีไม่กล้าตัดสินใจ หรืออาจมีภารกิจอื่นๆ เยอะก็ได้”

เมื่อถามว่า มองอย่างไรกับการที่ บพ.อนุมัติ AOC จำนวนมาก ทั้งๆ ที่เจ้าหน้าที่ตรวจสอบไม่เพิ่ม ชัยศักดิ์ เห็นว่า ประเด็นน่าจะอยู่ที่การออก AOL เมื่อเราไม่กีดกันการออก AOL ใครที่มีคุณสมบัติครบ
ก็มาขอได้ แต่ถ้าไปกีดกันก็จะเกิดขบวนการยื่นขอ AOL แล้วนำมาซื้อขายกัน ดังนั้น ต่อจากนี้ไป บพ. ต้องเข้มงวดในการออก AOL เช่น ตรวจฐานะการเงินแบบละเอียด ต้องดูว่ามีแบงก์การันตีหรือไม่ ไม่ใช่คิดอยากจะขอก็ขอ เพราะธุรกิจนี้ 3 ปีแรกขาดทุนแน่นอน ปีต่อๆ ไปไม่รู้จะกำไรหรือไม่ เพราะแข่งขันสูง

ส่วนกระบวนการออก AOC ชัยศักดิ์ ระบุว่า ตรงนี้เป็นเรื่อง
การกำกับดูแลด้านความปลอดภัย ตรงนี้ก็ต้องเพิ่มเจ้าหน้าที่ให้เพียงพอ มีความเชี่ยวชาญด้วย และทำอย่างไรจะรักษาคนเหล่านี้ให้อยู่กับองค์กรได้ เพราะหากคนไม่พอการตรวจสอบอาจบกพร่องได้

“ที่ ICAO ไปตรวจแล้วเจอข้อบกพร่อง เช่น บพ.อนุญาตให้บินแบบ ETOP หรือเรียกง่ายๆ ว่าบินข้ามทะเลจะต้องมีที่จอดในรัศมีกี่นาที ผมไม่รู้ว่าหลุดไปเพราะอะไร แต่ถ้าว่ากันโดยข้อเท็จจริง ถ้าสายการบินยื่นขอ AOC แล้ว เจ้าหน้าที่ก็ต้องไปตรวจ แต่เมื่องานเยอะแต่คนน้อย หรือถ้าตรวจช้าก็ถูกต่อว่าอีก มันก็หลุดได้”

นอกจากนี้ ธุรกิจสายการบินที่มีต้นทุนสูงและแข่งกับเวลา โดยเฉพาะสายการบินใหม่ที่ไม่มีเครื่องเป็นของตัวเอง แต่ต้องเช่ามา เช่น เช่าแบบ Wet List คือ เช่าทุกอย่างทั้งเครื่องบิน นักบิน ลูกเรือ แต่ธุรกิจหาลูกค้าเอง และจ่ายค่าเช่าให้ผู้ให้เช่า กับ Dry List คือ เช่าเฉพาะเครื่อง ส่วนนักบินและลูกเรือเป็นของสายการบิน หากได้ AOC เร็วก็จะบินได้เร็ว ซึ่งก็เคยถามไปว่า ทำไมไม่รอให้ได้ใบอนุญาตก่อนจึงจะเอาเครื่องมาบิน สายการบินก็บอกว่าถ้ารออย่างนั้นใช้เวลานาน

“สายการบินเขาเช่าเครื่องมาวันละเป็นล้านบาท ถ้าตรวจช้าเจ้าหน้าที่ก็อาจโดนฟ้องร้อง แต่เมื่อรีบและกำลังไม่พอ จึงกลายเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นในวันนี้ ถามว่าเรื่องนี้เป็นความผิดพลาดของกรมไหม ผมก็ตอบว่ามันมีส่วน แต่ก็มีหลายปัจจัยที่ทำให้เกิดความผิดพลาด”

สำหรับกรณีที่มีการตั้งข้อสงสัยว่ากระบวนการออกใบอนุญาตการบินมีการทุจริต ชัยศักดิ์ บอกว่า “นักการเมืองกับข้าราชการประจำมันคงจะหนีกันไม่พ้น แต่ถ้าผมตอบว่าไม่มีเลย ผมก็โกหก แต่ถ้าตอบว่ามี ก็จะมีคำถามว่า ผมรู้เหรอว่ามีการทุจริตตรงไหน แน่นอนว่าผมไม่รู้ เพราะไม่ได้เห็นกับตา และไม่มีหลักฐาน แต่ผมมองว่านี่คือวิกฤตที่เป็นโอกาส เพราะ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ลงมาดูแลเอง โดยเฉพาะการใช้มาตรา 44 แก้ไขปัญหาโครงสร้างองค์กร และออกระเบียบกฎเกณฑ์ต่างๆ ให้สอดคล้องกับ ICAO”

ชัยศักดิ์ ทิ้งท้ายว่า “เพื่อปลด SSC ให้ได้ รัฐบาลต้องลงมาจัดการ และหากเริ่มกระบวนออก AOC ใหม่ แล้วพบว่าสายการบินทำไม่ถูกต้อง ก็ต้องพักใบอนุญาตไว้ก่อน และการตรวจสอบรอบนี้คงไม่สามารถทำกระบวนการที่หลุดๆ หล่นๆ ได้อีกแล้ว”