ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ดัน ‘ซูเปอร์โฮลดิ้ง’ ปลอดการเมือง

โดย...อนัญญา มูลเพ็ญ

เริ่มชัดเจนมากขึ้นทุกทีแล้ว สำหรับความพยายามของคณะกรรมการนโยบายกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ (คนร.) หรือซูเปอร์บอร์ด ในการปฏิรูปโครงสร้างของรัฐวิสาหกิจ เพื่อลดการแทรกแซงจากการเมือง โดยเฉพาะการจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ หรือซูเปอร์โฮลดิ้ง

“บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติจะเป็นองค์กรอิสระเช่นเดียวกับธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) แต่ต่างกันที่ ธปท.และ ก.ล.ต.อยู่ในฐานะผู้กำกับดูแล แต่บรรษัทฯ เป็นองค์กรเจ้าของรัฐวิสาหกิจ และมีหน้าที่กำหนดมาตรการในการเพิ่มประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจ เช่น เพิ่มรายได้ยังไง ลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นได้อย่างไร ทำอย่างไรจะมีกำไรมาสร้างมูลค่าเพิ่มให้รัฐวิสาหกิจ ขณะที่กำไรไม่ได้หมายถึงเฉพาะตัวเงินเท่านั้น โดยถ้าเป็นรัฐวิสาหกิจที่ให้บริการ ก็ต้องไปดูว่าจะทำอย่างไรจะทำให้ประชาชนได้รับบริการที่ดีขึ้น” กุลิศ สมบัติศิริ ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ฝ่ายเลขานุการ คนร. ให้สัมภาษณ์ “โพสต์ทูเดย์”

กุลิศ อธิบายว่า คนร.แบ่งบทบาทของรัฐวิสาหกิจเป็น 3 กลุ่ม คือ 1.กลุ่มที่ต้องเพิ่มประสิทธิภาพ 2.กลุ่มรัฐวิสาหกิจที่ต้องฟื้นฟู 7 แห่ง และ 3.กลุ่มรัฐวิสาหกิจที่ต้องลดบทบาทเนื่องจากเอกชนดำเนินการได้ดีแล้ว แต่ไม่ว่ารัฐวิสาหกิจนั้นๆ จะอยู่ในกลุ่มใดก็ตาม สิ่งที่รัฐบาลต้องจัดการ คือ การวางระบบบรรษัทภิบาลให้กับรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง เพื่อสร้างความโปร่งใสและเพิ่มประสิทธิภาพการทำงาน

“ที่ผ่านมารัฐวิสาหกิจมีปัญหา เนื่องจากไม่ได้ทำงานอย่างเต็มที่ตามที่ควรจะเป็น เพราะอาจจะโดนแทรกแซงด้วยพันธนาการด้านโน้น ด้านนี้ หรืออาจมีการตั้งผู้ที่ไม่ได้มีความรู้หรือเข้าใจในกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ เข้ามาเป็นกรรมการ และ สคร.เองแม้มีหน้าที่กำกับ แต่ก็ทำได้แค่เตือนหรือแนะนำ แต่ถ้ารัฐวิสาหกิจไม่ทำก็ว่าไม่ได้ เพราะเขาสังกัดกับเจ้ากระทรวง”

ดังนั้น คนร.จึงต้องแยกบทบาทของหน่วยงานรัฐเจ้าสังกัดและรัฐวิสาหกิจในสังกัดออกจากกัน โดยต่อไปรัฐมนตรีหรือกระทรวงไม่ควรจะเข้าไปยุ่งหรือแทรกแซงการทำงานของรัฐวิสากิจ แต่ยังทำหน้าที่เพียงกำหนดนโยบาย เช่น กระทรวงการคลังดูแลสถาบันการเงินของรัฐก็เพียงให้นโยบายว่าควรจะทำอะไรอย่างไร หรือแม้แต่พรรคการเมืองที่หาเสียงเมื่อได้รับเลือกตั้งต้องนำนโยบายที่หาเสียงมาแปลงเป็นนโยบายของรัฐบาลส่งต่อนโยบายไปยังกระทรวง และรัฐวิสาหกิจได้

“เมื่อมีองค์กรที่เป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจ หากรัฐบาลหรือกระทรวงมาบอกว่าจะให้ทำอะไร บรรษัทต้องบอกกับรัฐบาลว่า ตรงนี้ต้นทุนของเขานะ และรัฐบาลจะจ่ายเงินชดเชยอย่างไร หรือถ้าเป็นการดำเนินงานที่ทำให้รัฐวิสาหกิจขาดทุน รัฐบาลต้องบอกด้วยว่าจะดูแลอย่างไร เทียบกับโครงสร้างเดิมที่การส่งต่อนโยบายจากรัฐบาลมารัฐวิสาหกิจทำได้เลยโดยไม่มีลิมิต แล้วรัฐวิสาหกิจค่อยมาเบิกเงินจากกระทรวงการคลัง แต่คลังอาจยังไม่จ่ายก็ได้ แต่ถ้าเป็นโครงสร้างใหม่ คือ บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ เจ้าของรัฐวิสาหกิจจะเป็นผู้บอกรัฐบาลว่าที่คุณสั่งให้รัฐวิสาหกิจนี้ทำนั่นมันเป็นต้นทุน รัฐบาลจะชดเชยอย่างไร”

แต่เพื่อลดแรงต้านและลดความกังวลว่าบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติแห่งนี้ที่จะกลายเป็น “องค์กรมหาอำนาจ” กุลิศ กล่าวว่า ในช่วงเริ่มต้นจะโอนรัฐวิสาหกิจ 13 แห่งจากทั้งหมด 56 แห่งมาให้บรรษัทประกอบด้วย บริษัทที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์ฯ 6 แห่ง คือ บริษัท การบินไทย บริษัท ท่าอากาศยานไทย หรือ ทอท. บริษัท อสมท บริษัท ปตท. บริษัท ปตท. สำรวจและผลิต และธนาคารกรุงไทย

ส่วนบริษัทที่อยู่นอกตลาดหลักทรัพย์ฯ จะเป็นบริษัทจำกัด 7 แห่ง ได้แก่ บริษัท ทีโอที บริษัท กสท โทรคมนาคม บริษัท ขนส่ง (บขส.) บริษัท ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ บริษัท ไปรษณีย์ไทย บริษัท อู่กรุงเทพ และบริษัท วิทยุการบินแห่งประเทศไทย

นอกจากนี้ การนำรัฐวิสาหกิจที่มีทุนเรือนหุ้น หรือจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ฯ มาอยู่ใต้ซูเปอร์โฮลดิ้ง จะคล่องตัวมากกว่าการนำรัฐวิสาหกิจที่มีกฎหมายจัดตั้งเฉพาะมาอยู่ใต้โฮลดิ้ง เพราะถ้าจะทำอย่างนั้นต้องมีการแก้กฎหมาย ยิ่งถ้าแปลงรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัท โดยใช้ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ 2542 ก็จะถูกกล่าวหาว่า “ขายชาติอีกแล้ว เอาเป็นว่าตอนนี้เราปิดประตูแปรรูปไปเลย”

“หากจะปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจริงๆ ก็ควรให้รัฐวิสาหกิจ 56 แห่งมาอยู่ภายใต้โฮลดิ้ง แต่มีการตั้งข้อสังเกตว่า หากเป็นโครงสร้างนี้ ผู้ที่ต้องการคุม ต่อไปก็ไม่ต้องคุมหลายกระทรวงแล้ว มาที่นี่ที่เดียวก็คุมได้ทั้งหมด เราจึงเริ่มทดลองกับรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทจดทะเบียน และบริษัทจำกัด ซึ่งมีระบบกำกับดูแลอยู่แล้ว เช่น ก.ล.ต. ขณะที่รัฐวิสาหกิจทั้ง 13 แห่งมีสินทรัพย์รวมกัน 5 ล้านล้านบาท คิดเป็น 60% ของสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจทั้งหมด 11 ล้านล้านบาท และมีเงินลงทุนมากกว่า 3 แสนล้านบาท/ปี หรือคิดเป็น 70% ของเงินลงทุนรัฐวิสาหกิจในแต่ละปี”

อย่างไรก็ตาม กุลิศ ระบุว่า ปัจจัยหลักที่จะขับเคลื่อนบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติให้ประสบความสำเร็จตามเป้าหมาย และปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง คือ กลไกการคัดเลือกและสรรหาบอร์ด บรรษัทจะต้องมีหลักเกณฑ์ และกลไกที่ชัดเจน เช่น กรรมการสรรหาต้องมีที่มาที่ไปที่ชัดเจน “ไม่ใช่ว่าเอาใครมาแล้วสั่งได้ก็เอาคนนั้น” โดยขณะนี้ สคร.อยู่ระหว่างการกำหนดวิธีการสรรหา ซึ่งลักษณะการคัดเลือกอาจจะใช้วิธีเดียวกับการสรรหาผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และบรรษัทต้องรายงานผลดำเนินงานต่อรัฐสภาโดยตรง

กุลิศ ขยายความว่า การสรรหาบอร์ดและผู้จัดการบรรษัทต้องเข้มงวดและโปร่งใส เพราะมีหน้าที่ทำแผนลงทุนแผนยุทธศาสตร์ของรัฐวิสาหกิจภายใต้โฮลดิ้ง บริหารความเสี่ยงและประเมินผลต่างๆ รวมทั้งมีหน้าที่สรรหาบอร์ดรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งด้วย ขณะที่การยกร่างกฎหมายจัดตั้งบรรษัทมี ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการ ธปท. เป็นประธานอนุกรรมการยกร่าง อีกทั้งร่างกฎหมายฉบับนี้จะนำระบบบรรษัทภิบาลมาใช้กับรัฐวิสาหกิจที่อยู่นอกโฮลดิ้งได้

“จะมีการนำระบบบรรษัทภิบาลมาใช้ควบคุมรัฐวิสาหกิจทั้งหมด เริ่มตั้งแต่การสรรหากรรมการต้องให้ได้คนที่มีความรู้ความสามารถ มีความรู้ในธุรกิจในธุรกิจนั้นมาเป็นกรรมการ และกำหนดสัดส่วนด้วยว่าข้าราชการที่จะเข้ามาเป็นบอร์ดที่คนหนึ่งจะนั่งได้ไม่เกิน 1 แห่ง จากปัจจุบัน 3 แห่ง เพิ่มสัดส่วนกรรมการอิสระเป็น 2 ใน 3 เป็นต้น”

กุลิศ ทิ้งท้ายว่า “แม้การตัั้งโฮลดิ้งที่คาดว่าจะจัดตั้งไว้วันที่ 1 ม.ค. 2559 ไม่ได้เป็นการพลิกโฉมประเทศ แต่ถือเป็นการเริ่มต้นการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่ชัดเจน และหากประสบความสำเร็จ ก็มีความชอบธรรมที่จะนำรัฐวิสาหกิจที่อยู่กับ สคร. แปลงเพื่อเข้าไปอยู่ในโฮลดิ้ง แต่ในทางตรงกันข้ามถ้าทำแล้วไม่ดี โฮลดิ้งก็อาจลดบทบาททุกแห่งกลับมาที่ สคร. เหมือนเดิม แค่เริ่มดำเนินการ 1 ปีก็เห็นผลแล้ว”