โลกหมุนไป...แต่กฏหมายไทย(แทบจะ)ไม่หมุนตาม

ยิ่งใกล้ปี 2558 เข้าไปเท่าไร เราต้องปรับปรุงกฎหมายไทยของเราให้สอดคล้องกับหลักการและข้อตกลงต่างๆ ของประชาคมอาเซียนด้วย แต่สังเกตไหมครับว่ากฎหมายไทยแต่ละฉบับมีการแก้ไขน้อยครั้งมาก

ประเด็นที่ผู้เขียนเห็นว่าสําคัญแต่ไม่ค่อยมีใครสนใจกันเท่าไรนัก คือ การปรับปรุง “กลไกตามกฎหมาย”

จริงๆ กลไกตามกฎหมายในระบบควบคุม ผ่านการอนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาตต่างๆ นี้ก็ใช้มาตั้งแต่โบราณกาลแล้ว วัตถุประสงค์ คือ ให้อํานาจและดุลพินิจแก่รัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐในการควบคุมการประกอบกิจกรรมต่างๆ ของประชาชนอย่างใกล้ชิด เพราะหากไม่ควบคุมจะเกิดการกระด้างกระเดื่องขึ้นอยู่เสมอๆ

ต่อมาในสมัยล่าอาณานิคม สมัยชาตินิยม หรือสมัยสงครามเย็น การอนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาตได้กลายเป็นมาตรการป้องกันความลับต่างๆ รั่วไหลไปยังฝ่ายตรงข้าม รวมทั้งการกีดกันทางการค้า กฎหมายทั่วโลกจึงใช้ระบบการอนุญาตนี้กันหมด

อย่างสิงคโปร์ที่ใครๆ ก็ชอบยกเป็นตัวอย่างนั้นเมื่อแรกที่แยกเป็นรัฐอิสระจากมาเลเซียในปี 1965 เขาใช้ระบบควบคุมเข้มข้นกับทุกเรื่องเหมือนกันนะครับ

แต่หลังจากนั้นนายกรัฐมนตรี ลี กวนยู จึงปรับปรุงระบบกฎหมายของสิงคโปร์เสียใหม่ มีบางส่วนที่ยังใช้ระบบควบคุมเข้มข้นกับบางเรื่องที่จําเป็น เช่น การจํากัดจํานวนรถยนต์ การพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น

แต่ถ้าเป็นการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจแล้ว รัฐจะเปลี่ยนบทบาทเป็น ผู้ส่งเสริมหรืออํานวยความสะดวก (Facilitator) แก่เอกชน ซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการต่างๆ และเป็นกรรมการคอยกํากับดูแล (Regulator) ให้ผู้ประกอบการประกอบกิจการให้เป็นไปตามกติกาที่วางไว้เท่านั้น

การเปลี่ยนแปลงดังกล่าว ทําให้เกิดการพัฒนาอย่างรวดเร็ว เพราะภาครัฐวุ่นวายเฉพาะเรื่องที่จําเป็นเท่านั้น เช่น การควบคุมไม่ให้กระทำการนอกกติกา จึงลดจํานวนข้าราชการและขั้นตอนที่สร้างความสูญเปล่าทางเศรษฐกิจได้มากมายมหาศาล

ขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ (National Competitiveness) ของเขาสูงขึ้นจนติดอันดับโลก สร้างรายได้เข้าประเทศได้มหาศาล และไม่แปลกที่สิงคโปร์จะจ่ายค่าตอบแทนให้แก่ข้าราชการในอัตราที่สูงมาก

จึงไม่ต้องสงสัยเลยว่าทําไมเมื่อเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน สิงคโปร์จึงไม่ต้องปรับปรุงกฎหมายอะไรเลยเพราะทํามานมนานแล้ว เรียกว่า Singapore goes beyond AEC ไปแล้ว

ถามว่าแล้วจะทําอย่างไรล่ะ เพื่อให้กฎหมายไทยตามทันโลก

ผู้เขียนเห็นว่าเราสามารถแบ่งได้ 2 กรณี

1.กรณีร่างกฎหมายใหม่

ผู้เขียนพบว่าหลายประเทศกําหนดให้มีการวิเคราะห์ ผลกระทบจากการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Analysis : RIA) โดยละเอียดและจริงจัง

ก่อนการยกตัวบทร่างกฎหมาย ซึ่งส่วนหนึ่งของการทํา RIA นี้จะต้องมีการกําหนดปัญหาให้ชัดเจน วิเคราะห์ที่มาของปัญหาว่าเกิดจากอะไร มีทางเลือกในการแก้ไขปัญหาอย่างไรบ้าง และทางเลือกใดเหมาะสมที่สุด หรือต้องใช้หลายทางเลือกประกอบกัน หากต้องมีการตรากฎหมายขึ้น หลักการและกลไกตามกฎหมายควรเป็นอย่างไร ผลกระทบต่อด้านอื่นมีไหม เพราะเหรียญมีสองด้านเสมอ

เช่น การเพิ่มสวัสดิการแรงงานในระบบ อาจทําให้มีการจ้างงานน้อยลง เพราะผู้ประกอบการอาจเลือกที่จะนําเครื่องจักรมาใช้แทน เพราะมีต้นทุนที่ถูกกว่าการจ้างแรงงานคน เป็นต้น ต้องมีการวิเคราะห์ Costbenefit relationships และ Costeffectiveness relationships ของข้อเสนอให้มีกฎหมายโดยละเอียด รวมทั้งต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders) อย่างกว้างขวางและทั่วถึง และไม่ใช่เพียงแค่รับฟัง แต่ต้องให้คําตอบที่มีเหตุผล (Reasonable Responses) ต่อข้อกังวลหรือความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียอย่างจริงจังด้วย หากฝ่ายบริหารเห็นว่าจําเป็นต้องมีกฎหมายนั้นจริงก็จะอนุมัติหลักการของร่างกฎหมายแล้วส่งให้หน่วยงานที่ทําหน้าที่ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายดําเนินการต่อไป

ในการร่างกฎหมาย ผู้เขียนพบว่าบางประเทศกําหนดไว้ในกฎหมายชัดเจนให้หน่วยงานที่รับผิดชอบกฎหมายแต่ละฉบับจัดให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบระยะเวลา 5 ปีบ้าง 10 ปีบ้าง แล้วแต่สภาพของเรื่อง โดยต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียประกอบด้วย และต้องทํารายงานเสนอรัฐบาล ซึ่งรัฐบาลต้องเปิดเผยรายงานนั้นและต้องเสนอรายงานต่อรัฐสภาภายในเวลาที่กําหนด เพื่อให้รัฐสภาและสาธารณชนตรวจสอบด้วย ไม่อย่างนั้นเรื่องก็จะเงียบหายไป ซึ่งในการร่างกฎหมายเราเรียกบทบัญญัติทํานองนี้ว่า Sunset Clause ครับ

2.กรณีกฎหมายที่ใช้บังคับแล้ว

ผู้เขียนพบว่าบางประเทศใช้วิธีกําหนดหลักเกณฑ์ และวิธีการประเมินความสัมฤทธิผลของกฎหมาย (Ex post evaluation of legislations) ไว้ แต่ให้เป็นความรับผิดชอบทางการเมืองของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ว่าจะกําหนดให้มีการประเมินกฎหมายใด เมื่อใด และโดยหน่วยงานใด แต่ต้องประเมินตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กําหนด ซึ่งแน่นอนว่าต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้ เสียประกอบการดําเนินการ รวมทั้งต้องทํารายงานเสนอรัฐบาลหรือรัฐสภา และรัฐบาลหรือรัฐสภาต้องเปิดเผยรายงานนั้นต่อสาธารณชนด้วย

บางประเทศให้เป็นหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินแต่บางประเทศ เช่น สวีเดน สวิตเซอร์แลนด์ และอังกฤษ มีหน่วยงานสังกัดรัฐสภาทําหน้าที่นี้เป็นการเฉพาะ หน่วยงานนี้แม้จะสังกัดรัฐสภาก็จริง แต่ผู้ตรวจสอบจะเป็นคณะนักวิชาการ 816 คน แล้วแต่กรณี และคณะนักวิชาการเหล่านี้มีอิสระในการดําเนินงานและเป็นกลางทางการเมืองที่ทํางานไม่ได้ใหญ่โตโอ่โถง หรือมีป้ายใหญ่ยักษ์เหมือนอย่างหน่วยงานของรัฐ ส่วนใหญ่ในประเทศกําลังพัฒนาและด้อยพัฒนา แต่เน้นคุณภาพและประสิทธิภาพในการดําเนินการ เรื่องวิธีการประเมินความสัมฤทธิผลของกฎหมาย (Expost evaluation of legislations) นี้เป็นเรื่องค่อนข้างใหม่สําหรับบ้านเรา เพราะไม่มีหน่วยงานใดที่รับผิดชอบดําเนินการอย่างต่อเนื่องจริงจังและเป็นระบบ เราเน้นการออกกฎหมายใหม่ๆ มากกว่าที่จะไปทบทวนว่ากฎหมายที่มีอยู่เป็นจํานวนมากนั้นมันเหมาะสมกับโลกที่เปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ หรือควรปรับปรุงแก้ไขอย่างไร หรือควรจะยกเลิกเสีย

ยกตัวอย่างกฎหมายเกี่ยวกับภาษีหากมีการทํา RIA บัดนี้ถึงเวลาแล้วกระมังครับที่ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติควรที่จะร่วมกันผลักดันอย่างต่อเนื่อง จริงจัง และเป็นระบบเพื่อให้มีการทบทวนและปรับปรุงกลไกตามกฎหมายต่างๆ ให้เหมาะสม และปรับเปลี่ยนบทบาทของภาครัฐจากผู้ควบคุม (Controller) การดําเนินกิจกรรมต่างๆ ผ่านการอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาต ฯลฯ มาเป็นผู้ส่งเสริมหรืออํานวยความสะดวก (Facilitator) แก่เอกชนซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการต่างๆ และเป็นกรรมการคอยกํากับดูแล (Regulator) ให้ผู้ประกอบการประกอบกิจการให้เป็นไปตามกติกาที่วางไว้ รวมทั้ง บังคับให้มีการทำ RIA และการประเมินความสัมฤทธิผลของกฎหมายกันอย่างจริงจัง และเป็นระบบกฎหมายไทยจะได้หมุนตามทันโลก เหมือนอย่างประเทศที่พัฒนาแล้วเขาเสียที

ถ้าปรับได้อย่างที่ว่านี้ผู้เขียนก็เห็นว่าประเทศไทยก็สามารถ Goes Beyond AEC กับเขาได้ เหมือนกันละน่า

ฉบับหน้าจะเป็นเรื่องใด...โปรดติดตาม