ไทม์ไลน์ “วาทกรรม" หรือ “ข้อเท็จจริง" ประกันสังคม "ล้มละลาย" ถึง "ไม่ทำบัญชีแยกกองทุน”

ในช่วงไม่นานมานี้ สังคมไทยกลับมาตื่นตัวกับความมั่นคงและความโปร่งใสของ "กองทุนประกันสังคม" อีกครั้ง หลังจากการออกมาเปิดเผยข้อมูลกลางวงประชุมคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570  เมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2569 ที่ผ่านมา โดยเป็นการซักถามของ นายวีระ ธีรภัทรานนท์ ต่อสำนักงานประกันสังคม ใน 2 ประเด็นสำคัญ

 

ประเด็นแรก  คือ การถามถึงการประมาณการหนี้สินประโยชน์ทดแทนกรณีชราภาพ ซึ่งเป็นหนี้สินไม่หมุนเวียน สิ้นสุดปี 2568 จะมีรายได้ต่ำกว่าค่าใช้จ่ายสุทธิ 35,961 ล้านบาท ซึ่งรายการไม่รวมเงินได้เปล่าอีก 229,463 ล้านบาท เท่ากับว่าติดลบ 260,000 ล้านบาท

 

อย่างไรก็ตาม สปส.ได้ชี้แจงถึงจุดที่หลายคนอาจสับสนว่า

 

จำนวนเงิน 2.6 แสนล้านบาทที่ถูกเรียกว่าเป็น “หนี้สินผลประโยชน์ชราภาพ” เป็นเพียงการคาดการณ์ตามหลัก “คณิตศาสตร์ประกันภัย” ที่ต้องบันทึกภาระการจ่ายบำนาญในอนาคตเอาไว้ ซึ่งตัวเลขดังกล่าวเป็นการประมาณการระยะยาวตามมาตรฐานบัญชีที่ต้องมีการคำนวนไว้ 20-40 ปี ไม่ใช่ “กองทุนหมดเงิน” ในปัจจุบัน

 

เหมือนจะเป็นเรื่องที่น่าดีใจ แต่กลับสะท้อนให้เห็นว่า ความสำคัญไม่ใช่ที่ว่า ติดลบเท่าไหร่? แต่หมายความว่า หากประกันสังคมไม่เร่งทำอะไรสักอย่าง “ภาระค่าใช้จ่ายในอนาคตจะเพิ่มขึ้นเร็วกว่ารายรับ” และตัวเลข 2.6 แสนล้านก็จะเกิดขึ้นจริงได้ในที่สุด แม้กองทุนจะยังไม่ขาดสภาพคล่องในปัจจุบันก็ตาม

 

 

ประเด็นที่สอง คือ คำถามต่อการทำงบการเงินแยกกองทุน เนื่องจากประกันสังคมมี 3 กองหลัก ได้แก่ กองทุนกรณีเจ็บป่วย คลอดบุตร ทุพพลภาพ เสียชีวิต, กองทุนกรณีว่างงาน และกองทุนกรณีชราภาพ แต่ที่ผ่านมา สปส.ยอมรับกลางวงคณะกรรมาธิการงบประมาณว่า ไม่เคยจัดทำงบแยกกองทุน แต่เป็นงบการเงินรวม .. ซึ่งสร้างความกังวลเนื่องจาก หากไม่มีงบแยก อาจไม่สามารถตอบคำถามสำคัญต่อทิศทางของกองทุนในระยะยาวได้

 

แม้ว่าสปส.จะชี้แจงว่าเป็นการปรับวิธีบันทึกตามข้อเสนอแนะของ สตง. ก็ตาม

 

 

…

 

จากสองประเด็นที่เกิดขึ้นแน่นอนว่า “ความกังวลต่อเสถียรภาพของกองทุน” ย่อมพุ่งทะยานขึ้นอีกครั้ง .. และน่าแปลกใจที่ไม่ใช่ครั้งแรกในประวัติศาสตร์ชาติไทย

 

วาทกรรมเรื่อง "ประกันสังคมล้มละลาย" หรือ "ถังแตกในอีก 30 ปี" ไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นมหากาพย์ที่ถูกฉายซ้ำผ่านตัวเลขทางคณิตศาสตร์ประกันภัยและข้อพิพาทเชิงนโยบายมานับทศวรรษ

 

เพื่อให้เห็นภาพว่า "ระเบิดเวลา" ลูกนี้มีที่มาอย่างไร สามารถไล่ดูได้ตามไทม์ไลน์ ดังนี้

 

 

ก่อนปี 2557

แม้กองทุนประกันสังคมจะมีเงินสะสมเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง แต่ก่อนเริ่มจ่ายบำนาญชราภาพอย่างเต็มรูปแบบ นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์และคณิตศาสตร์ประกันภัย จากหลายมหาวิทยาลัย ได้ตั้งข้อสังเกตว่า

 

ระบบบำนาญของไทยออกแบบให้  "สิทธิประโยชน์เติบโตเร็วกว่ารายได้จากเงินสมทบ"

 

หากไม่มีการปรับอัตราเงินสมทบหรือเงื่อนไขการรับบำนาญ เมื่อเข้าสู่สังคมสูงวัย กองทุนจะเผชิญแรงกดดันทางการเงินอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

 

 

ปี 2557

ปี 2557 ถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญ เพราะเป็นปีที่ผู้ประกันตนรุ่นแรกเริ่มได้รับบำนาญชราภาพรายเดือน ขณะเดียวกัน สำนักงานประกันสังคมและองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ได้ลงนามความร่วมมือเพื่อจัดทำการประเมินฐานะการเงินของกองทุนด้วยหลักคณิตศาสตร์ประกันภัยอย่างเป็นระบบ พร้อมพัฒนาศักยภาพของ สปส. ในการประเมินความยั่งยืนของกองทุนในระยะยาว

 

 

ปี 2563

จนกระทั่งในปี 2563 องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ได้เผยแพร่ผลการศึกษาอย่างเป็นทางการร่วมกับ สปส. รายงาน Actuarial Valuation of Thailand Social Security Fund as of 31 December 2020 ประเมินว่า หากไม่มีการปรับโครงสร้างระบบ เงินสำรองของกองทุนชราภาพจะลดลงจนหมดราวปี พ.ศ. 2588

 

ซึ่งก่อนหน้านี้ ILO เคยประเมินรอบแรกในปี 2559 ว่าสินทรัพย์อาจหมดราวปี 2597 (ค.ศ.2054) แต่เวลาเพียง 3 ปีก็มีการใช้สมมติฐานใหม่ และผลที่ออกมาสั้นกว่าที่เคยประเมินรอบแรกถึง 9 ปี

 

 

ขณะเดียวกัน สปส. จึงเริ่ม โครงการศึกษาสูตรคำนวณบำนาญชราภาพรูปแบบใหม่ร่วมกับ ILO ภายใต้แนวคิด "CARE" (Career-Average Revalued Earnings) โดยมีเป้าหมายแก้ปัญหาความเป็นธรรมของผู้ประกันตนที่โยกจากมาตรา 33 ไปมาตรา 39 แล้วได้รับบำนาญต่ำกว่าความเป็นจริง งานศึกษาชิ้นนี้ใช้เวลากว่า 5 ปีก่อนจะถูกนำมาเสนอเป็นร่างกฎกระทรวงจริงในปี 2569

 

 

ปี 2563-2565

ความกังวลทวีความรุนแรงขึ้นเมื่อตัวเลขรายจ่ายของกองทุนเริ่มไม่สัมพันธ์กับรายรับ ในปี 2565 พบว่ากองทุนมีเงินรายได้ลดลงครั้งแรกในรอบ 5 ปี เป็นจำนวนกว่า 1.7–1.8 หมื่นล้านบาท สาเหตุสำคัญมาจากการนำเงินไปเยียวยาผู้ประกันตนในช่วงโควิด-19 ซึ่งมีการจ่ายสิทธิประโยชน์กรณีเจ็บป่วยและว่างงานรวมกันกว่า 1.3 แสนล้านบาท ประกอบกับการลดอัตราเงินสมทบเพื่อช่วยเหลือนายจ้างและลูกจ้าง ทำให้รายรับหายไปกว่า 6.4 หมื่นล้านบาท

 

มาตรการเหล่านี้ช่วยประคับประคองแรงงานและภาคธุรกิจในช่วงวิกฤต แต่ก็ทำให้รายรับของกองทุนลดลง ขณะที่รายจ่ายเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ ส่งผลให้ประเด็นความยั่งยืนของกองทุนกลับมาได้รับความสนใจอีกครั้ง

 

ในช่วงเดียวกัน TDRI ประเมินว่า การลดอัตราเงินสมทบเพียงในปี 2563 ทำให้กองทุนสูญเสียรายรับรวมกว่า 92,000 ล้านบาท แม้จะเป็นมาตรการที่จำเป็นในสถานการณ์ฉุกเฉินก็ตาม

 

 

ปี 2566

ในการอภิปรายของรัฐสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหลายคนตั้งคำถามเกี่ยวกับฐานะทางการเงินของกองทุน รวมถึงประเด็นเงินสมทบที่รัฐบาลมีภาระต้องนำส่ง และปัญหาการติดตามเรียกเก็บเงินสมทบจากนายจ้างบางส่วน

 

แม้ยังไม่มีข้อสรุปว่าปัจจัยเหล่านี้ส่งผลต่อเสถียรภาพของกองทุนมากเพียงใด แต่ได้สะท้อนให้เห็นว่าความโปร่งใสในการบริหารและการเปิดเผยข้อมูลของกองทุน กลายเป็นประเด็นที่สังคมจับตาเพิ่มขึ้น

 

 

ปี 2567–2568

อีกจุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นเมื่อ สปส. ปรับวิธีการรับรู้หนี้สินผลประโยชน์ชราภาพและทุพพลภาพตามข้อเสนอแนะของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) โดยเริ่มบันทึกประมาณการภาระการจ่ายบำนาญในอนาคตตามหลักคณิตศาสตร์ประกันภัย

 

การเปลี่ยนวิธีบันทึกดังกล่าวทำให้ค่าใช้จ่ายทางบัญชีเพิ่มขึ้นอย่างมาก แม้จะไม่ได้หมายความว่ากองทุนสูญเสียเงินสดในทันที แต่ก็เกิดกระแสข่าวว่ากองทุนกำลัง "ล้มละลาย"

 

เมื่อวาทกรรมล้มละลายแพร่กระจายไปทั่ว ศูนย์ต่อต้านข่าวปลอมประเทศไทย และ สปส. ได้รีบออกมายืนยันในปี 2568 ว่า "กองทุนไม่ได้ล้มละลาย" โดยชี้ให้เห็นว่ากองทุนยังมีทรัพย์สินสะสมสูงถึง 2.65 ล้านล้านบาท และมีกำไรจากการลงทุนอย่างต่อเนื่อง

 

อย่างไรก็ตาม ในปีเดียวกันนั้นเอง นายพิพัฒน์ รัชกิจประการ รมว.แรงงาน กลับออกมายอมรับความจริงในอีกด้านว่า หากไม่มีการเปลี่ยนแปลงใดๆ ในอีก 30–40 ปีข้างหน้า กองทุนมีความเสี่ยงที่จะล้มละลายจริง พร้อมเสนอมาตรการแก้ไข เช่น การขยายอายุเกษียณเป็น 65 ปี และการเพิ่มเพดานเงินสมทบ

 

 

 

 

ปี 2568–2569

หลังศึกษามานานหลายปี สปส. นำร่างสูตร CARE เสนอต่อคณะกรรมการประกันสังคม แต่ในช่วงแรกยังไม่ได้รับความเห็นชอบทั้งหมด ทำให้ต้องปรับปรุงรายละเอียดเพิ่มเติม

ต่อมาในปี 2569 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบร่างกฎกระทรวงปรับสูตรคำนวณบำนาญ พร้อมแผนทยอยปรับเพดานค่าจ้างที่ใช้คำนวณเงินสมทบจาก 15,000 บาท เป็น 17,500 บาท ก่อนจะเพิ่มเป็น 20,000 บาท และ 23,000 บาทในระยะต่อไป

อย่างไรก็ตาม มาตรการดังกล่าวถูกคัดค้านจากบางองค์กรแรงงานที่กังวลว่าผู้ประกันตนบางกลุ่มอาจได้รับผลกระทบจากสูตรคำนวณใหม่

 

 

กรกฎาคม 2569

ประเด็นกลับมาเป็นที่สนใจอีกครั้งในการประชุมคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570 เมื่อวันที่ 23–24 กรกฎาคม 2569

 

นายวีระ ธีรภัทรานนท์ กรรมาธิการฯ เปิดเผยตัวเลขจากงบการเงินของ สปส. ซึ่งระบุว่า ปี 2568 รายได้ต่ำกว่าค่าใช้จ่ายสุทธิประมาณ 35,961 ล้านบาท และตั้งข้อสังเกตว่า เมื่อพิจารณาร่วมกับรายการทางบัญชีบางส่วน จะสะท้อนตัวเลขติดลบกว่า 260,000 ล้านบาท พร้อมตั้งคำถามถึงความโปร่งใสของการจัดทำงบการเงิน

 

อีกประเด็นที่ได้รับความสนใจคือ คำถามว่ากองทุนประกันสังคมทั้ง 3 กองทุนมีการจัดทำงบการเงินแยกรายกองทุนหรือไม่ ซึ่งเลขาธิการสำนักงานประกันสังคมยอมรับในที่ประชุมว่า ยังไม่ได้จัดทำงบการเงินแยกรายกองทุน แต่ใช้การจัดทำงบการเงินรวมของกองทุนทั้งหมด

 

ด้าน สปส. ชี้แจงว่า ตัวเลขดังกล่าวไม่ได้หมายถึงกองทุนขาดสภาพคล่องหรือเงินหมด แต่เป็นผลจากการรับรู้ภาระผูกพันการจ่ายบำนาญในอนาคตตามหลักคณิตศาสตร์ประกันภัยและมาตรฐานบัญชี หลังปรับปรุงวิธีการบันทึกตามข้อเสนอแนะของ สตง.

พร้อมยืนยันว่ากองทุนยังสามารถจ่ายสิทธิประโยชน์ได้ตามปกติ และจะจัดส่งข้อมูลประมาณการภาระค่าใช้จ่ายในอนาคตให้คณะกรรมาธิการพิจารณาเพิ่มเติม

 

 

 

…

 

แม้ตัวเลขทรัพย์สินระดับล้านล้านบาทจะดูแข็งแกร่ง แต่ปัจจัยอื่นๆ กำลังเป็นตัวเร่งชั้นดีต่อการดำเนินงานของประกันสังคม 

วาทกรรม "ล้มละลาย" อาจเป็นการกล่าวเกินจริงในระยะสั้น แต่ตัวเลขประเมินการติดลบระดับ 2.6 แสนล้านบาทที่ถูกเปิดกลางกรรมาธิการงบประมาณล่าสุด ประกอบกับการที่เลขาธิการ สปส. เองยอมรับว่ายังไม่มีบัญชีแยกรายกองทุน คือเครื่องเตือนใจว่า

ต้องเอาจริงเอาจัง! เพราะระเบิดเวลาลูกนี้จะส่งผลต่อความยั่งยืนของระบบบำนาญคนไทยในอนาคตอย่างแน่นอน.

 

 

 

อ้างอิง

https://www.sso.go.th/wpr/assets/upload/files_storage/sso_th/1272102c14981774fbfc0029ebf0c8b5.pdf

https://www.researchgate.net/publication/258144932_Thai_Social_Security_Pension_Fund_An_Analysis_of_Sustainability_and_Inter-generational_Fairness

https://region3.prd.go.th/th/content/category/detail/id/2438/iid/521961

https://www.thairath.co.th/news/politic/2789809