มธ.ชูภาษีบุหรี่ "อัตราเดียว" แก้รายได้รัฐหด-สกัดบุหรี่เถื่อน

“การเปลี่ยนสู่ระบบอัตราเดียวจะช่วย ‘รีเซ็ต’ ฐานรายได้ภาษีสรรพสามิตให้คงที่ และช่วยให้การพยากรณ์รายได้ของรัฐมีความแม่นยำมากขึ้น” - ผศ.ดร.ถิรภาพ ฟักทอง คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

 

การปฏิรูประบบภาษีสรรพสามิตบุหรี่ของไทยกำลังถูกหยิบขึ้นมาถกเถียงอีกครั้ง ท่ามกลางข้อกังวลเรื่องรายได้ภาษีของรัฐที่ลดลงต่อเนื่องและการขยายตัวของตลาดบุหรี่ผิดกฎหมาย งานวิจัยล่าสุดจาก มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้เสนอทางเลือกเชิงนโยบายในการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ให้เป็น “อัตราเดียว” เพื่อแก้ปัญหาการบิดเบือนของตลาด พร้อมสร้างสมดุลระหว่างเป้าหมายด้านการคลังและสุขภาวะของประชาชน

 

งานวิจัยดังกล่าวจัดทำโดย ศูนย์บริการวิชาการเศรษฐศาสตร์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และถูกนำเสนอในการประชุมวิชาการที่ โรงแรมเดอะสุโกศล กรุงเทพฯ เมื่อวันที่ 11 มีนาคม 2569 ท่ามกลางความสนใจของนักวิชาการ ภาครัฐ และผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในอุตสาหกรรมยาสูบ

 

ตลอดช่วงเกือบสิบปีที่ผ่านมา ไทยใช้โครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่แบบ “สองขา” คือเก็บภาษีทั้งตามปริมาณและตามมูลค่า พร้อมกำหนดภาษีตามมูลค่าเป็นสองอัตรา ได้แก่ 25% และ 42% โดยใช้ราคาขายปลีกแนะนำที่ 72 บาทต่อซองเป็นเกณฑ์แบ่งระดับภาษี อย่างไรก็ตาม โครงสร้างดังกล่าวกลับส่งผลให้ตลาดบุหรี่เกิดการปรับตัวเพื่อหลีกเลี่ยงภาษี และทำให้รายได้ของรัฐไม่เป็นไปตามที่คาดการณ์ไว้ รายได้ภาษีสรรพสามิตยาสูบลดลงจากประมาณ 68,603 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2560 เหลือราว 47,489 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2568 ขณะที่บุหรี่ผิดกฎหมายขยายส่วนแบ่งตลาดสูงถึงประมาณ 25%

 

 

ผศ.ดร.ถิรภาพ ฟักทอง จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อธิบายถึงต้นตอของปัญหาว่า

 

“แบบจำลองพลวัตระบบชี้ชัดว่า ระบบภาษีสรรพสามิตบุหรี่ซิกาแรตสองอัตราคือต้นเหตุของอาการรายได้แกว่งและถดถอย

 

การเปลี่ยนสู่ระบบอัตราเดียว (Single-tier) ที่คงอัตราภาษีตามมูลค่าไว้ ณ 25% และปรับขึ้นเฉพาะอัตราภาษีตามปริมาณ 0.05 บาทต่อมวนทุก 2 ปี จะช่วย ‘รีเซ็ต’ ฐานรายได้ภาษีสรรพสามิตให้คงที่และช่วยให้การพยากรณ์รายได้แม่นยำขึ้น

 

ทั้งนี้ ผลการศึกษายังชี้ว่ารัฐจะต้องดำเนินมาตรการปราบปรามการค้าบุหรี่ผิดกฎหมายควบคู่ไปพร้อมกัน เพื่อรักษารายได้รัฐได้มั่นคงที่สุด และลดต้นทุนทางสุขภาพสังคมให้เหลือเพียง 347 ล้านบาทต่อปีโดยประมาณในระยะยาว โดยรัฐต้องทำให้ระบบ Track and Trace หรือระบบตรวจสอบ ติดตามและแกะรอยแสตมป์ยาสูบและอุปทานยาสูบให้มีประสิทธิผลจริงในการปราบปรามบุหรี่ผิดกฎหมาย”

 

เขาระบุว่า โครงสร้างภาษีที่มีหลายอัตราตามระดับราคาทำให้ทั้งผู้บริโภคและผู้ผลิตปรับพฤติกรรมเพื่อหลีกเลี่ยงภาระภาษี ส่งผลให้บุหรี่จำนวนมากถูกกำหนดราคาให้อยู่ต่ำกว่าเส้นแบ่ง 72 บาทต่อซอง ปัจจุบันบุหรี่กว่า 95% ในตลาดจึงกระจุกตัวอยู่ในช่วงราคาดังกล่าว เพื่อหลีกเลี่ยงการเสียภาษีในอัตราสูง

 

ผศ.ดร.ถิรภาพ เน้นย้ำว่า การปรับโครงสร้างภาษีเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ รัฐจำเป็นต้องดำเนินมาตรการปราบปรามบุหรี่ผิดกฎหมายควบคู่กัน โดยเฉพาะการทำให้ระบบ Track and Trace หรือระบบติดตามแสตมป์ยาสูบมีประสิทธิภาพจริง เพื่อควบคุมการเคลื่อนย้ายสินค้าในห่วงโซ่อุปทานและลดการรั่วไหลของภาษี

 

 

ในมิติทางกฎหมาย ดร.กีระเกียรติ พระทัย จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ชี้ว่าโครงสร้างภาษีหลายอัตราอาจก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในระบบภาษี เนื่องจากสินค้าที่มีความเสี่ยงต่อสุขภาพใกล้เคียงกันกลับมีภาระภาษีแตกต่างกัน

 

โดยอธิบายว่า “โครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่แบบหลายอัตราตามช่วงราคาขายปลีกมีผลทำให้เกิดการเลือกปฏิบัติทางภาษี  (Tax Discrimination) ซึ่งขัดต่อหลักความเป็นกลางทางภาษี (Tax Neutrality) และหลักความเป็นธรรมทางภาษี (Tax Equality)"

 

ตามมุมมองของนักกฎหมาย การปรับไปสู่โครงสร้างอัตราเดียวจะช่วยลดแรงจูงใจในการบิดเบือนราคาสินค้าเพื่อเลี่ยงภาษี (Tax Avoidance) ลดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ และลดข้อพิพาทระหว่างผู้ประกอบการกับภาครัฐ นอกจากนี้ยังควรพิจารณาความสอดคล้องของภาระภาษีระหว่างผลิตภัณฑ์ยาสูบประเภทต่าง ๆ เช่น บุหรี่ซิกาแรตและยาเส้น เพื่อให้ระบบภาษีมีความเป็นธรรมมากขึ้น

 

อีกด้านหนึ่ง ผลกระทบจากโครงสร้างภาษีไม่ได้จำกัดอยู่เพียงรายได้รัฐหรือพฤติกรรมผู้บริโภคเท่านั้น แต่ยังส่งผลต่อเกษตรกรต้นน้ำของอุตสาหกรรมยาสูบด้วย ตัวแทนสมาคมชาวไร่ยาสูบสะท้อนว่า ตลอด 8–9 ปีที่ผ่านมา เกษตรกรจำนวนมากต้องเผชิญกับการลดลงของโควตาการรับซื้อใบยาสูบจากโรงงาน เนื่องจากยอดขายบุหรี่ไทยลดลง ขณะเดียวกันบุหรี่เถื่อนและผลิตภัณฑ์ทดแทนกลับเติบโตขึ้น

 

 

นายอัจฉริยะ วัฒนาพร ตัวแทนสมาคมชาวไร่ยาสูบ สะท้อนภาพความเดือดร้อนว่า “เกษตรกรหลายหมื่นครัวเรือนได้รับผลกระทบอย่างหนักจากโควตารับซื้อใบยาสูบที่ลดลงตามยอดขายบุหรี่ไทย”

 

เขาเสนอว่า รัฐควรปรับโครงสร้างภาษีให้เหมาะสม พร้อมทั้งปราบปรามบุหรี่ผิดกฎหมายอย่างจริงจัง และพิจารณาจัดตั้งกองทุนเฉพาะเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรผู้ปลูกยาสูบที่ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงของนโยบาย

 

งานศึกษายังยกตัวอย่างความสำเร็จของการปฏิรูปภาษียาสูบใน ฟิลิปปินส์ ภายใต้นโยบาย Sin Tax Reform ซึ่งปรับระบบภาษีไปสู่อัตราเดียวและสามารถเพิ่มรายได้ภาษีได้ถึงสองเท่าภายในระยะเวลาเพียงห้าปี บทเรียนดังกล่าวสะท้อนว่า การปฏิรูปภาษีสามารถประสบความสำเร็จได้ หากมีโรดแมปที่ชัดเจนและดำเนินมาตรการอย่างเป็นระบบ

 

สำหรับประเทศไทย นักวิจัยเสนอว่า การปฏิรูปภาษียาสูบควรดำเนินไปแบบค่อยเป็นค่อยไป และต้องมองเป็น “แพ็กเกจนโยบาย” ที่ประกอบด้วยหลายมาตรการ ไม่ว่าจะเป็นการปรับโครงสร้างภาษี การปราบปรามตลาดผิดกฎหมาย การพัฒนาระบบติดตามสินค้า และการสนับสนุนบริการเลิกบุหรี่ เพื่อสร้างสมดุลระหว่างเสถียรภาพทางการคลังและสุขภาพของประชาชนในระยะยาว

 

ในวันที่นโยบายภาษีไม่ได้เป็นเพียงเครื่องมือด้านรายได้ของรัฐ แต่ยังเป็นกลไกกำกับพฤติกรรมของสังคม การออกแบบโครงสร้างภาษีที่เหมาะสมจึงกลายเป็นโจทย์สำคัญของภาครัฐ หากระบบภาษีสามารถลดการบิดเบือนของตลาด ควบคุมบุหรี่ผิดกฎหมาย และดูแลผู้มีส่วนได้ส่วนเสียตลอดห่วงโซ่อุปทานได้พร้อมกัน การปฏิรูปครั้งนี้อาจกลายเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของนโยบายยาสูบไทยในอนาคต