SMR ไม่ใช่แค่สร้างโรงไฟฟ้า! IAEA ชี้ไทยต้องวางแผนเงินทุนทั้งระบบ

การพัฒนาโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขนาดเล็ก หรือ Small Modular Reactor (SMR) กำลังเป็นหนึ่งในทางเลือกด้านพลังงานที่หลายประเทศให้ความสนใจ เพื่อรองรับความต้องการใช้ไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นและกระจายแหล่งผลิตพลังงาน 

 

แต่ความท้าทายสำคัญไม่ได้อยู่ที่การเลือกเทคโนโลยีเพียงอย่างเดียว แต่รวมถึงการวางโครงสร้างเงินทุน การบริหารความเสี่ยง และการสร้างความพร้อมของประเทศตลอดอายุโครงการ

 

ประเด็นดังกล่าวถูกหยิบยกขึ้นในการประชุมเชิงปฏิบัติการ IAEA–United States Regional Workshop on Scaling SMR Deployment: From FOAK to NOAK Financing Models

 

ซึ่งจัดขึ้นระหว่างวันที่ 2–6 พฤศจิกายน 2569 ที่กรุงเทพฯ โดยทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (IAEA) ร่วมกับกระทรวงพลังงานสหรัฐฯ และหน่วยงานด้านพลังงานของไทย

 

 

ในการประชุมเมื่อวันที่ 2 พฤศจิกายน 2569 บรีแอนนา ลาเซอร์วิทซ์ (Brianna Lazerwitz) นักเศรษฐศาสตร์พลังงานจาก IAEA ได้นำเสนอแนวทางการจัดหาเงินทุนสำหรับโครงการนิวเคลียร์

 

โดยเน้นว่าประเทศที่ต้องการพัฒนา SMR ไม่ควรมองเพียงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าแห่งแรก แต่ต้องวางแผนการลงทุนให้ครอบคลุมโรงไฟฟ้าหน่วยถัดไป เพื่อสร้างความต่อเนื่องและลดต้นทุนในระยะยาว

 

แยกเงินทุนระดับประเทศ กับเงินลงทุนระดับโรงไฟฟ้า

 

IAEA เสนอให้แยกแนวคิดด้านการเงินออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่ Funding และ Financing ซึ่งมีขอบเขตและผู้รับผิดชอบแตกต่างกัน

 

Funding คือเงินทุนสำหรับการจัดตั้งโครงการพลังงานนิวเคลียร์ในระดับประเทศ ครอบคลุมการวางระบบและโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น เช่น การจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแล การพัฒนากรอบกฎหมายและสถาบันที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนการเตรียมบุคลากร โดยส่วนใหญ่เป็นความรับผิดชอบของรัฐบาล

 

ส่วน Financing คือการจัดหาเงินทุนสำหรับโรงไฟฟ้าแต่ละแห่ง ตั้งแต่การพัฒนาโครงการ การก่อสร้าง ไปจนถึงการเดินเครื่อง ซึ่งโดยหลักเป็นหน้าที่ของเจ้าของโครงการหรือผู้ดำเนินการโรงไฟฟ้า และมีรายได้จากการจำหน่ายไฟฟ้าเป็นแหล่งสำคัญในการชำระคืนเงินลงทุน

 

การแยกเงินทุนสองระดับนี้มีความสำคัญ เพราะแม้ภาคเอกชนจะสามารถเข้ามาร่วมลงทุนในโรงไฟฟ้าได้ แต่การสร้างระบบกำกับดูแลและโครงสร้างพื้นฐานระดับประเทศยังต้องอาศัยบทบาทของภาครัฐ

 

 

ต้นทุน SMR ไม่ได้จบเมื่อโรงไฟฟ้าสร้างเสร็จ

 

หนึ่งในข้อจำกัดของโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์คือ ต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมากตั้งแต่ช่วงเริ่มต้น ขณะที่ยังไม่มีรายได้จากการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้า ทำให้ต้นทุนทางการเงินและความเสี่ยงในช่วงก่อนก่อสร้างเป็นปัจจัยสำคัญที่มีผลต่อความคุ้มค่าของโครงการ

 

IAEA อธิบายว่า ต้นทุนของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ครอบคลุมตลอดวงจรชีวิต ตั้งแต่การศึกษาความเหมาะสมและพัฒนาโครงการ การก่อสร้าง การเดินเครื่องและบำรุงรักษา ไปจนถึงการรื้อถอนโรงไฟฟ้าและการจัดการเชื้อเพลิงใช้แล้ว

 

ในช่วงก่อสร้างจะมีค่าใช้จ่ายด้านเงินลงทุนสูง ขณะที่เมื่อเข้าสู่ระยะเดินเครื่อง ต้นทุนเชื้อเพลิงจะอยู่ในระดับค่อนข้างต่ำและคาดการณ์ได้ แต่ยังมีค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานและบำรุงรักษา รวมถึงการบำรุงรักษาครั้งใหญ่ทุกประมาณ 5–7 ปี

 

ขณะเดียวกัน การรื้อถอนโรงไฟฟ้าและจัดการเชื้อเพลิงใช้แล้วก็ต้องมีเงินสำรองรองรับ เพราะเป็นค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นเมื่อโรงไฟฟ้าไม่มีรายได้จากการจำหน่ายไฟฟ้าแล้ว

 

ดังนั้น การประเมินความคุ้มค่าของ SMR จึงต้องพิจารณาต้นทุนตลอดอายุโครงการ ไม่ใช่เฉพาะงบประมาณสำหรับการก่อสร้างโรงไฟฟ้าเท่านั้น

 

ดึงเอกชนร่วมลงทุน แต่เงินทุนไม่ใช่คำตอบทุกอย่าง

 

IAEA มองว่าการจัดหาเงินทุนในต้นทุนที่เหมาะสม (Affordable Finance) และการลดต้นทุนเงินทุน (Cost of Capital) จะช่วยลดต้นทุนรวมของโครงการได้ โดยแนวทางสำคัญคือการเพิ่มบทบาทของนักลงทุนและสถาบันการเงิน แทนการพึ่งพางบประมาณภาครัฐเพียงอย่างเดียว

 

อย่างไรก็ตาม การมีแหล่งเงินทุนไม่ได้หมายความว่าโครงการจะประสบความสำเร็จโดยอัตโนมัติ เพราะเงินทุนสามารถสนับสนุนโครงการที่มีพื้นฐานแข็งแกร่ง แต่ไม่สามารถแก้ไขปัญหาจากการเลือกเทคโนโลยีที่ไม่เหมาะสม การบริหารโครงการที่ไม่มีประสิทธิภาพ หรือการประเมินต้นทุนที่คลาดเคลื่อนได้ทั้งหมด

 

ประเทศที่ต้องการพัฒนาโรงไฟฟ้านิวเคลียร์จึงต้องมีความพร้อมทั้งแผนพลังงาน กฎหมายและกฎระเบียบ หน่วยงานกำกับดูแลที่มีศักยภาพ ตลอดจนบุคลากรที่ผ่านการฝึกอบรม

 

อีกประเด็นสำคัญคือ ต้องมีความต้องการใช้ไฟฟ้าที่ชัดเจนและสอดคล้องกับแผนพลังงานของประเทศ รวมถึงกำหนดผู้รับผิดชอบและการจัดสรรความเสี่ยงระหว่างรัฐบาล เจ้าของโครงการ ผู้รับเหมา นักลงทุน และผู้ให้กู้ให้เหมาะสม

 

สำหรับแหล่งเงินทุน IAEA ระบุว่าแต่ละช่วงของโครงการสามารถใช้รูปแบบการระดมทุนต่างกันได้ เช่น ระยะแรกใช้เงินงบประมาณรัฐบาล เงินให้เปล่า และเงินลงทุนจากผู้สนับสนุนโครงการ เมื่อเข้าสู่การเตรียมโครงการอาจมีเงินลงทุนเชิงกลยุทธ์และการสนับสนุนจากผู้จำหน่ายเทคโนโลยี

 

ส่วนช่วงก่อสร้างสามารถใช้เงินกู้ การค้ำประกัน และเงินลงทุนในรูปแบบต่าง ๆ ขณะที่เมื่อโรงไฟฟ้าเริ่มเดินเครื่องและโครงการมีรายได้ ก็มีโอกาสเข้าถึงแหล่งเงินทุนจากสถาบันการเงินและตลาดตราสารหนี้ได้กว้างขึ้น

 

 

FOAK สู่ NOAK หัวใจของการลดต้นทุนระยะยาว

 

ข้อเสนอสำคัญของ IAEA คือการเปลี่ยนผ่านจากโรงไฟฟ้าหน่วยแรก หรือ First-of-a-Kind (FOAK) ไปสู่โรงไฟฟ้าหน่วยถัด ๆ ไป หรือ Nth-of-a-Kind (NOAK)

 

เนื่องจากโรงไฟฟ้าหน่วยแรกมักมีต้นทุนสูงกว่าโรงไฟฟ้าหน่วยที่สอง สาม หรือสี่ จากค่าใช้จ่ายในการพัฒนา การเรียนรู้เทคโนโลยี การจัดทำระบบกำกับดูแล และความเสี่ยงที่ยังไม่สามารถประเมินได้อย่างแม่นยำ

 

การลดต้นทุนจึงไม่ได้เกิดจากการพัฒนาเทคโนโลยีเพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยแผนการลงทุนที่ต่อเนื่อง มีขนาดโครงการและจำนวนโรงไฟฟ้าที่ชัดเจน รวมถึงการสร้างความเชี่ยวชาญของผู้บริหารโครงการและผู้รับเหมา

 

นอกจากนี้ การประสานงานกับหน่วยงานกำกับดูแลอย่างมีประสิทธิภาพ และการออกแบบรูปแบบการถือครองโครงการที่เหมาะสม ยังเป็นปัจจัยช่วยลดความเสี่ยงและเพิ่มความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุน

 

กล่าวอีกนัยหนึ่ง หากประเทศลงทุนสร้างโรงไฟฟ้าเพียงแห่งเดียวโดยไม่มีแผนต่อเนื่อง ก็อาจไม่สามารถใช้ประโยชน์จากการเรียนรู้และการประหยัดต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการก่อสร้างโรงไฟฟ้าหน่วยถัดไปได้เต็มที่

 

โจทย์ใหญ่ของไทย เงินทุนต้องพร้อมก่อนเดินหน้า SMR

 

สำหรับประเทศไทย ประเด็นด้านเงินทุนถือเป็นโจทย์ที่ต้องเร่งเตรียมความพร้อมเช่นกัน โดยก่อนหน้านี้สำนักงานปรมาณูเพื่อสันติ (ปส.) เปิดเผยผลการประเมินความพร้อมของไทยตามกรอบมาตรฐาน IAEA จำนวน 19 ด้าน พบว่า มี 3 ด้านที่ต้องเร่งดำเนินการอย่างมีนัยสำคัญ ได้แก่ นโยบายและจุดยืนระดับชาติ การบริหารจัดการโครงการ และเงินทุนกับการจัดหาเงินลงทุน

 

ขณะที่ร่างแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย หรือ PDP 2026 มีกรอบรองรับการพัฒนาโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขนาดเล็ก SMR สูงสุด 9,000 เมกะวัตต์ ซึ่งทำให้การเตรียมความพร้อมด้านเงินทุนและการบริหารโครงการมีความสำคัญมากขึ้น สหรัฐฯ เปิดเวทีระดับภูมิภาค ถอดสูตรลงทุน SMR

 

ในมุมของการพัฒนาเมืองและโครงสร้างพื้นฐานพลังงาน การตัดสินใจลงทุนใน SMR จึงไม่ได้เป็นเพียงเรื่องของการเพิ่มกำลังผลิตไฟฟ้า แต่ยังเกี่ยวข้องกับต้นทุนพลังงานของภาคอุตสาหกรรม ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และภาระค่าไฟฟ้าที่ประชาชนอาจต้องร่วมรับผิดชอบ

 

คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงประเทศไทยจะสร้างโรงไฟฟ้า SMR ได้หรือไม่ แต่ต้องตอบให้ได้ว่า รัฐบาลจะลงทุนเตรียมระบบพื้นฐานอย่างไร ใครจะเป็นผู้รับความเสี่ยง นักลงทุนจะมั่นใจได้อย่างไร และโรงไฟฟ้าหน่วยแรกจะสร้างเงื่อนไขให้โรงไฟฟ้าหน่วยต่อไปมีต้นทุนต่ำลงได้จริงหรือไม่

 

นี่คือโจทย์ที่ประเทศไทยต้องพิจารณาให้รอบด้าน ก่อนเปลี่ยน SMR จากแนวคิดในแผนพลังงานให้กลายเป็นโครงสร้างพื้นฐานไฟฟ้าที่ใช้งานได้จริงและคุ้มค่าในระยะยาว

 

 

ที่มา:

ฐานเศรษฐกิจ – IAEA เปิดโมเดลระดมทุนโรงไฟฟ้า SMR แนะอย่ามองแค่โรงแรก ต้องวางแผนทั้งพอร์ต⁠