วางผังเมืองเพื่อชาวกทม.

เปิดมุมมองเอเจนซี่ ฟอร์ เรียลเอสเตท แอฟแฟร์ส วิพากษ์การวางผังเมืองเพื่อชาวกรุงเทพมหานคร

โดย...ดร.โสภณ พรโชคชัย ประธานกรรมการบริหาร บริษัท เอเจนซี่ ฟอร์ เรียลเอสเตท แอฟแฟร์ส

ผังเมืองรวมกรุงเทพฯ

ท่านนึกสงสัยไหม ทำไมในผังเมืองรวม พื้นที่ตรงนั้นตรงนี้มีการกำหนดสี กำหนดสิทธิแตกต่างกันไป บ้างได้เปรียบ บ้างเสียเปรียบ บางพื้นที่ก็เปลี่ยนสี  ตอนนี้ผังเมืองกรุงเทพมหานครก็หมดอายุไปแล้ว  แต่เราก็ยังร่างไม่เสร็จ และคาดว่าจะแล้วเสร็จก็คงจะเป็นเวลาอีก 2 ปี เพราะขณะนี้ยังไปได้ไม่กี่ขั้นตอน
 
ใครคิด ใครทำ

ผังเมืองมีไว้เพื่อการกำหนดการใช้ที่ดินให้เป็นระเบียบ มีประสิทธิภาพ เป็นการวางผังเมืองรวมระยะยาว เช่น 20 ปี และในแต่ละพื้นที่ยังมีผังเมืองเฉพาะพื้นที่ และแผนแม่บทด้านเสียง การอนุรักษ์ ที่อยู่อาศัย ฯลฯ  แต่ของไทยเป็นการวางผังเมืองรวมเป็นหลัก บางครั้งผังเมืองไทยอาจเป็นเพียงการขีดสีขีดเส้นที่อาจไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงโดยไม่ทราบว่ามีการตรวจสอบพื้นที่จริงเพียงใด

ท้องถิ่นในต่างประเทศหลายแห่งเป็นผู้จัดวางผังเมืองเองเพื่อให้สอดคล้องกับการเติบโตของท้องถิ่น แต่ท้องถิ่นเหล่านั้นควบคุมกิจการจัดหาที่อยู่อาศัย ประปา ไฟฟ้า ตำรวจ การก่อสร้างถนน การประเมินค่าทรัพย์สิน และการจัดเก็บภาษีไว้เอง  จึงสามารถวางผังได้อย่างเหมาะสม  แต่ท้องถิ่นของไทย ไม่สามารถควบคุมอะไรได้ ผังเมืองที่ออกมาจึงไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงโดยพื้นฐาน ราคาประเมินทางราชการที่จะออกมาในเดือนมกราคม 2555 ก็อาจไม่สอดคล้องกับสีผังเมือง  แผนการขยายตัวของเมืองกับผังเมืองก็อาจไม่สอดรับกัน  ผังเมืองไทยจึงอาจไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้จริง
 
บทบาทอันจำกัด

ผังเมืองไทยไม่อาจแตะต้องสิ่งต่างๆ ที่ดำรงอยู่มากนัก  ที่เซี่ยงไฮ้ กล่าวกันว่าถ้าจากบ้านไปเกิน 3 เดือน กลับมาอีกที อาจจำทางเข้าบ้านไม่ได้ เพราะนครเซี่ยงไฮ้มีแผนการก่อสร้างต่าง ๆ ตามผังเมืองระยะยาว 20 ปี และทำการก่อสร้างอย่างจริงจัง  ไม่มีใครรู้ล่วงหน้าว่าอนาคตจะเป็นอย่างไร จึงต้องมีการปรับปรุงผังเมืองตามความเหมาะสมอยู่เสมอ  การเวนคืนจึงเป็นสิ่งจำเป็น

ส่วนในกรณีของไทย จะสร้างถนน สะพาน ทางด่วนสักเส้นนั้นแสนช้าและยากเย็น  บางครั้งกระทบต่อชาวบ้านบางกลุ่ม  พอมีการเดินขบวน เรื่องก็เงียบไปที  ตัวอย่างเช่นกรณีแฟลตดินแดง ที่จวนเจียนจะพังลงมาอยู่แล้ว  ชาวบ้านก็ยังไม่ยอมย้ายออกเพื่อเปิดโอกาสให้รัฐบาลสร้างบ้านขึ้นมาใหม่ให้หนาแน่นขึ้นเพื่อให้ผู้มีรายได้น้อยได้เข้าอยู่อาศัยเพิ่มขึ้น  ชุมชนแออัดต่าง ๆ ก็แทบไม่ถูกแตะต้องในผังเมือง  แล้วเช่นนี้ผังเมือง จะเป็นเครื่องมือในการวางแผนการใช้ที่ดินของนครเพื่อประชาชนได้อย่างไร
 
กลับเน้นที่ลูกเล่น

ในเมื่อรัฐบาลส่วนกลางและรัฐบาลท้องถิ่นไม่สามารถวางผังเมืองตามแบบฉบับสากลได้จริง ก็เน้นไปที่ลูกเล่นต่าง ๆ เช่น การกำหนดให้มี “Bonus System” ให้แปลงที่ดินที่อยู่ในระยะ 500 เมตรจากสถานีรถไฟฟ้าสามารถสร้างได้เพิ่มอีก 20% แต่ก็ไม่วายรอนสิทธิ์ด้วยการจะเพิ่มสัดส่วนพื้นที่ว่างหรือ OSR (Open Space Ratio) ก็เลยไม่รู้เจ้าของที่ดินใกล้สถานีรถไฟฟ้าจะได้หรือจะเสียเพิ่มขึ้น

ปรากฏการณ์น่ารักน่าชังอีกอันหนึ่งก็คือการกำหนดให้มีการแลกเปลี่ยนสิทธิเหนือที่ดินให้ผู้อื่น หรือ Transfer Right โดยคงได้แนวคิดมาจากนครนิวยอร์กที่โบสถ์โบราณแห่งหนึ่งขายสิทธิการสร้างสูง (เพราะตนคงไม่สร้างอยู่แล้ว) ให้กับที่ดินแปลงข้างเคียง จึงทำให้ที่ดินแปลงดังกล่าวสามารถสร้างตึกระฟ้าได้ เป็นต้น  อย่างไรก็ตามนอกจากลูกเล่นเหล่านี้แล้วผังเมืองยังอาจไม่มีอะไรใหม่
 
กลัวความหนาแน่น

ในผังเมืองฉบับปัจจุบันที่ยังไม่หมดอายุ กำหนดให้การสร้างอาคารขนาดใหญ่พิเศษ (เกิน 10,000 ตารางเมตร) ในพื้นที่ ย.3 และ ย.4 ต้องตั้งอยู่บนที่ดินที่มีถนนผ่านหน้ากว้าง 30 เมตร  ซึ่งเท่ากับการรอนสิทธิที่ผังเมืองเดิมไม่เคยกำหนดไว้  ในร่างผังเมืองใหม่ยังมีการกำหนดว่าอาคารใหญ่ ขนาดเกิน 2,000 ตารางเมตร ต้องตั้งอยู่บนถนนขนาด 12 เมตร แทนที่จะเป็น 10 เมตรเช่นผังเมืองฉบับปัจจุบัน แสดงว่ามีการรอนสิทธิหนักกว่าเก่าเสียอีก

นักผังเมืองไทยบางท่านอาจพยายามขายแนวคิดทำเมืองให้หลวม เพื่อให้เหลือพื้นที่ให้ลูกหลานในวันหน้า จึงพยายามจำกัดความสูง กำหนด OSR ให้มาก ๆ ไว้ แต่ในความเป็นจริง เป็นการทำลายทั้งคนรุ่นนี้และคนรุ่นหลัง เพราะเมื่อไม่สามารถสร้างในเมืองได้  การพัฒนาก็ไหลบ่าไปจังหวัดรอบนอกที่ผังเมืองเข้มข้นน้อยกว่า  ส่งผลให้สาธารณูปโภคต่าง ๆ ก็ขยายตัวออกไปไม่สิ้นสุด  ประชาชนที่จะหาซื้อบ้านก็ต้องออกจากบ้านแต่เช้ามืดและกลับบ้านมืดค่ำ เสียค่าใช้จ่ายในการเดินทางมาก พร้อมกับทำลายสิ่งแวดล้อม

เราควรจะคิดเหมือนมหานครที่เจริญแล้วอื่นๆ เช่น สิงคโปร์ ที่มีขนาดที่ดินเพียงหนึ่งในสามของกรุงเทพมหานคร แต่สามารถพัฒนาให้หนาแน่นแต่ไม่แออัดจนกลายเป็น Garden City  มหานครนิวยอร์ก เซี่ยงไฮ้ ฯลฯ ก็เช่นกัน ต่างเน้นการพัฒนาในแนวดิ่ง เพื่อให้การใช้ประโยชน์ที่ดินในใจกลางเมืองเกิดประโยชน์สูงสุด และรักษาพื้นที่รอบนอกไว้เป็นเสมือนปราการสีเขียว (Green Belt) เก็บไว้ให้ลูกหลานในอนาคต
 
ต้องกล้าเวนคืน

ปกติไม่มีใครชอบการเวนคืน เพราะการจ่ายค่าทดแทนต่ำ และกว่าจะได้ค่าทดแทนก็กินเวลาช้านาน  แต่ในความเป็นจริง  การเวนคืนจำเป็นสำหรับการวางผังเมือง และรัฐบาล (ท้องถิ่น) สามารถเวนคืนโดยให้เกิดประโยชน์ต่อทุกฝ่าย แต่การเวนคืนในแนวใหม่ของผังเมืองยังสามทารถจ่ายค่าทดแทนให้สูงกว่าราคาตลาดได้ในระดับหนึ่ง

โดยปกติการเวนคืนเพื่อขยายถนนนั้น รัฐบาลมักเน้นการเวนคืนที่ดินในส่วนที่จะขยายถนน  ในที่นี้จึงเสนอให้รัฐบาลเวนคืนที่ดินกินลึกไปอีกระดับหนึ่ง เช่น แทนที่จะเป็นเพียงข้างละ 20 เมตร ก็เวนคืนถึงข้างละ 40 เมตร  ที่ดิน 20 เมตรแรกอาจเสียค่าเวนคืนสูง ส่วน 20 เมตรหลังมักมีราคาถูก เมื่อถัวเฉลี่ยแล้วราคาจึงถูกกว่า และเมื่อถนนที่ขยายใหม่แล้วเสร็จ ราคาที่ดินที่เหลือยิ่งถีบตัวสูงขึ้น เท่ากับรัฐบาลกำไร  และยังอาจเหลือที่ดินริมถนนไว้ส่วนหนึ่งเพื่อใช้เป็นสวนสาธารณะ เป็นต้น        
 
ต้องกล้าชดเชย-กล้าได้

พื้นที่บางแห่งผังเมืองมักห้ามการก่อสร้าง เช่น อยู่ใกล้เขตพระราชฐานหรือโบราณสถานต่าง ๆ ซึ่งเป็นสิ่งที่เข้าใจได้  แต่บางแห่งเข้าใจได้ยาก เช่น บริเวณริมถนนบางเส้น กำหนดห้ามก่อสร้างในระยะ 15 เมตรแรกจากเขตทาง หรือบางกระเจ้าไม่ให้สร้างตึกสูง เพื่อเป็น “ปอด” ของคนกรุงเทพมหานคร  การรอนสิทธิเพื่อส่วนรวมเช่นนี้ รัฐบาลควรชดเชยค่าเสียหายให้แก่เจ้าของที่ดิน

ในทางตรงกันข้าม หากผังเมืองใหม่กำหนดให้สามารถก่อสร้างได้เกินกว่าผังเมืองเดิม เพื่อทำเมืองให้แน่น เติบโตแนวดิ่ง แทนแนวราบเพื่อการใช้ประโยชน์ที่ดินให้ดีที่สุด  รัฐบาลก็ควรจัดเก็บภาษี เช่น หากปกติสร้างได้เพียง 10,000 ตารางเมตร  แต่ผังเมืองใหม่กำหนดให้สร้างได้เป็น 20,000 ตารางเมตร ส่วนที่เกินจากเดิม ซึ่งถือเป็นกำไร ก็ควรจะนำมาเสียภาษี  และเจ้าของที่ดินก็คงยินดีที่จะเสียภาษี เพราะเป็นการเสียภาษีบนพื้นฐานของ Win Win คือต่างคนต่างได้รับประโยชน์
 
วางผังเมืองเชิงรุก

แนวคิดในการวางผังเมืองเชิงรุกเกิดขึ้นทั่วไป ในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา มะนิลา ได้แปลงค่ายทหารใจกลางเมืองมาเป็นศูนย์การค้า เพราะรัฐบาลพลเรือนไม่ต้องใช้ทหารคอยค้ำอำนาจเช่นมากอสในอดีต  การนำที่ดินใจกลางเมืองแปลงใหญ่ ๆ เช่น ท่าเรือคลองเตย ค่ายทหารเกียกกาย สนามม้า ฯลฯ มาพัฒนาในเชิงพาณิชย์ จะสามารถสร้างเป็นใจกลางเมืองใหม่ New CBD (Central Business District) ได้ เช่น ที่ดินแถวสนามเป้าขนาด 900 ไร่ หากใช้พื้นที่ 60% มาก่อสร้าง ก็จะสามารถสร้างอาคารขนาดธนาคารกรุงเทพ สำนักงานใหญ่สีลมถึง 60 ตึก แถมยังสามารถนำรถไฟฟ้าเลี้ยวเข้ามาเป็น Light Rail แบบสิงคโปร์ หรือเชื่อมทางพิเศษกับทางยกระดับอุตรภิมุข (ดอนเมืองโทล์เวย์) ได้อีกด้วย

ในอีกฟากหนึ่งของมหานครเช่นหนอกจอก ก็อาจสร้างเมืองใหม่โดยการเวนคืนนาสัก 50 ตารางกิโลเมตรหรือ 30,000 ไร่เศษ ๆ มาสร้างเป็นเมืองบริวาร  ให้เชื่อมต่อกับกรุงเทพมหานครด้วยทางยกระดับหรือรถไฟฟ้าโดยห้ามการเชื่อมทาง เพื่อป้องกันปัญหาการขยายตัวของเมืองอย่างไรขีดจำกัด ซึ่งเท่ากับการทำลายสิ่งแวดล้อมอยู่ทุกเมื่อเชื่อวัน

แนวคิดการวางผังเมืองเชิงรุกเช่นนี้ กรุงเทพมหานครย่อมไม่อาจคิดไปถึงเนื่องจากเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ไม่ได้ควบคุมระบบสาธารณูปโภคใด ๆ  จึงส่งผลให้ผังเมืองเป็นเพียงการขีดสี ขีดเส้นที่ไม่อาจแก้ไขปัญหาการใช้ที่ดินหรือก่อให้เกิดการวางผังเมืองที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม  และทำได้ในขอบเขตจำกัดด้วยการเน้นลูกเล่นประเภท Bonus System และ Transfer Right ดังกล่าว
 
 ประชาชนเจ้าของกรุงเทพมหานคร เจ้าของทรัพย์สินที่ดินทั้งหลายต้องช่วยกันดูแลผังเมืองให้ดี