EPR เมื่อผู้ผลิตมาร่วมจัดการขยะ ช่วยให้เกิดระบบเศรษฐกิจหมุนเวียน (1)

 

วิกฤติขยะที่เกินกำลังท้องถิ่น

ปัญหาขยะมูลฝอยเป็นปัญหาเรื้อรังของประเทศไทยที่นับวันจะทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ ดังจะเห็นได้จากแนวโน้มของปริมาณขยะมูลฝอยที่พุ่งสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ไม่นับรวมช่วงการระบาดของโควิด-19 จากข้อมูลของกรมควบคุมมลพิษ พบว่า ก่อนช่วงโควิด ปริมาณขยะมูลฝอยทั่วประเทศในปี 2562 อยู่ที่ 28.71 ล้านตัน การจัดการขยะส่วนใหญ่ยังคงเน้นวิธีการกำจัดด้วยการฝังกลบ พบว่า ทั่วประเทศมีสถานที่กำจัดมูลฝอย 2,137 แห่งแต่พบว่า 95% เป็นการกำจัดขยะอย่างไม่ถูกต้อง ทำให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนต่างๆ มากมาย ไม่ว่าจะเป็นไฟไหม้บ่อขยะ การปนเปื้อนของน้ำชะขยะสู่แหล่งดินและแหล่งน้ำใต้ดิน แถมสถานที่ฝังกลบยังเป็นแหล่งที่ก่อให้เกิดก๊าซมีเทนที่เป็นก๊าซเรือนกระจกซ้ำเติมภาวะโลกร้อนอีก

ที่ผ่านมา รัฐบาลพยายามแก้ปัญหาขยะด้วยการเพิ่มเตาเผาขยะที่ได้ไฟฟ้าเป็นผลพลอยได้หรือที่รัฐมักจะเรียกว่า “โรงไฟฟ้าขยะ” โดยเชิญชวนให้เอกชนมาร่วมลงทุน ส่งผลให้มีโครงการแปลงขยะเป็นพลังงาน (Waste-to-Energy) ผุดขึ้นมากมายแต่การที่มุ่งเน้นแต่เตาเผาขยะโดยละเลยการส่งเสริมให้ต้นทางคัดแยกขยะจะให้เกิดปัญหามลพิษอากาศ ความเสี่ยงทางสุขภาพจากสารก่อมะเร็ง เช่น ไดออกซิน ฟิวแรน อีกทั้งการแปลงขยะเป็นพลังงานยังเป็นนโยบายที่สวนทางกับหลักการเศรษฐกิจหมุนเวียน (Circular Economy: CE) ที่เน้นการนำทรัพยากรกลับมาหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจให้ได้อย่างคุ้มค่ามากที่สุด

 

 

แล้วเราจะแก้ปัญหาขยะของประเทศได้อย่างไร หากดูประสบการณ์ของต่างประเทศ ทุกประเทศล้วนแล้วแต่เผชิญกับปัญหาขยะเต็มบ้านเต็มเมืองมาก่อน แต่สามารถแก้ปัญหาได้ด้วยการใช้มาตรการทางกฎหมาย และมาตรการทางเศรษฐศาสตร์โดยต้องมีการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจังควบคู่ไปกับมาตรการทางสังคมในการปลูกฝังจิตสำนึกและวินัยพลเมือง  OECD (2022) ได้สรุปมาตรการพื้นฐานที่ประเทศที่ประสบความสำเร็จในการแก้ปัญหาขยะและสามารถเพิ่มอัตราการนำวัสดุกลับมาใช้ใหม่ได้ ได้แก่ หลักการความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต (Extended Producer Responsibility: EPR) การใช้กลไกระบบมัดจำคืนเงิน (Deposit-refund/return system: DRS) การเก็บภาษีฝังกลบหรือเตาเผา (Landfill/incineration tax) รวมถึงการเก็บค่าธรรมเนียมขยะตามปริมาณที่ทิ้ง (Pay-as-you-throw: PAYT) ในตอนนี้ ผู้เขียนขออธิบายหลักการ EPRซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญของการบริหารจัดการขยะที่สามารถนำไปสู่ระบบเศรษฐกิจหมุนเวียนได้

 

EPR คืออะไร

กล่าวโดยย่อ EPR คือ หลักการทางนโยบายที่ทั่วโลกนำมาใช้เป็นฐานในการออกกฎหมายหรือมาตรการที่ทำให้ผู้ผลิตสินค้าเข้ามามีส่วนร่วมรับผิดชอบสินค้าที่ตนผลิตตลอดวงจรชีวิตของสินค้านั้นๆ คือรับผิดชอบตั้งแต่เกิดจนกลายมาเป็นขยะนั่นเอง โดยกฎหมายฉบับแรกที่นำหลักการ EPRมาปรับใช้คือกฎหมายจัดการขยะบรรจุภัณฑ์ของเยอรมนีในปีค.ศ. 1991 หรือเมื่อ 32 ปีที่แล้ว จากผลสำเร็จที่กฎหมายช่วยลดปริมาณขยะบรรจุภัณฑ์ที่ต้องส่งไปกำจัด เพิ่มอัตราการรีไซเคิลบรรจุภัณฑ์ ทำให้ประเทศต่างๆ ในยุโรปเริ่มนำหลักการ EPR มาเป็นฐานในการออกกฎหมายเพื่อจัดการขยะที่ท้องถิ่นจัดการได้ยาก เช่น ขยะอิเล็กทรอนิกส์ รถยนต์สิ้นสภาพ ยางรถยนต์ แบตเตอรี่ เป็นต้น 

 

ในฝั่งเอเชีย ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ไต้หวันได้นำหลักการ EPR มาใช้แก้ปัญหาขยะที่จัดการได้ยากเช่นกัน โดยในช่วงหลัง ประเทศกำลังพัฒนา อาทิ อินเดีย จีน เวียดนามและสิงคโปร์ได้ออกกฎหมายที่นำหลักการ EPR มาแก้ปัญหาขยะอิเล็กทรอนิกส์และขยะบรรจุภัณฑ์ ส่วนอินโดนีเซียและฟิลิปปินส์ได้ออกกฎหมาย EPR มาแก้ปัญหาขยะบรรจุภัณฑ์โดยเฉพาะอย่างยิ่งบรรจุภัณฑ์พลาสติกและพลาสติกแบบใช้ครั้งเดียว (single-use plastics) ที่กำลังสร้างปัญหามลพิษพลาสติกให้กับโลก

 

 

กฎหมาย EPR ช่วยแก้ปัญหาขยะได้อย่างไร

หากรัฐบาลมีการออกกฎหมาย EPR จะทำให้ผู้ผลิตและผู้นำเข้าสินค้าหรือบรรจุภัณฑ์จะต้องมีหน้าที่ความรับผิดชอบทางกฎหมายที่จะต้องดูแลให้สินค้าหรือบรรจุภัณฑ์ที่ผลิตหรือใช้นั้นได้รับการจัดการอย่างถูกต้อง ไม่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมตลอดวงจรชีวิตของสินค้าหรือบรรจุภัณฑ์นั้นๆ โดยผู้ผลิตและผู้นำเข้าแสดงความรับผิดชอบด้วยการจ่ายค่าธรรมเนียมการจัดการขยะ (EPR fee) หรือบางครั้ง เรียกว่า “ค่าธรรมเนียมรีไซเคิลล่วงหน้า” (Advance Recycling Fee: ARF) ให้กับองค์กรตัวแทนผู้ผลิตที่เรียกว่า Producer Responsibility Organization (PRO) ซึ่งจะทำหน้าที่แทนผู้ผลิตในการทำสัญญากับผู้เก็บรวบรวมหรือท้องถิ่นให้ช่วยจัดเก็บบรรจุภัณฑ์ที่ใช้แล้วหรือสินค้าที่หมดอายุการใช้งานจากผู้บริโภคและส่งต่อให้กับโรงงานรีไซเคิลหรือผู้ที่จะจัดการอย่างปลอดภัย ไม่สร้างผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม โดยผู้ผลิตหรือ PRO จะต้องหาวิธีการที่จะทำให้มีการรวบรวมไปรีไซเคิลอย่างถูกต้องตามเป้าหมายที่รัฐกำหนด ส่งผลให้ผู้ผลิตจะต้องสร้างแรงจูงใจหรือเพิ่มการอุดหนุนราคารับซื้อวัสดุบางประเภทที่มูลค่ารีไซเคิลต่ำ เช่น บรรจุภัณฑ์พลาสติก กล่องเครื่องดื่ม ส่งผลให้บรรจุภัณฑ์ที่ใช้แล้วมีมูลค่ามากขึ้นส่งเสริมให้เกิดการเก็บกลับมารีไซเคิล ลดการตกค้างรั่วไหลสู่สิ่งแวดล้อม

 

 

นอกจากนี้ ภาครัฐยังสามารถปรับเปลี่ยนอัตราค่าธรรมเนียม EPR เพื่อจูงใจให้ผู้ผลิตปรับเปลี่ยนการออกแบบสินค้าและบรรจุภัณฑ์ให้เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม (eco-design) มากขึ้นโดยลดการใช้สารอันตรายในผลิตภัณฑ์ การออกแบบและผลิตสินค้าที่มีอายุการใช้งานยาวนาน สะดวกต่อการนำกลับมาใช้ใหม่ การใช้ประโยชน์ด้านพลังงานหรือสลายได้เองตามธรรมชาติ ดังนั้น หากมีการออกแบบกฎหมายที่ใช้หลักการ EPR อย่างเหมาะสมและรอบคอบ จะช่วยให้ประเทศมีการแก้ปัญหาขยะตั้งแต่ต้นทางคือที่ผู้ผลิตและช่วยให้เกิดระบบการเก็บกลับมารีไซเคิลหรือใช้ประโยชน์ได้มากขึ้นตามหลักการเศรษฐกิจหมุนเวียน

 

 

ผู้เขียน: ดร.สุจิตรา วาสนาดำรงดี สถาบันวิจัยสภาวะแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

หมายเหตุ: บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการศึกษาเพื่อจัดทำนโยบายสาธารณะปฏิรูประบบการจัดการขยะและส่งเสริมเศรษฐกิจหมุนเวียน (ระยะที่ 2) ภายใต้แผนงานสนับสนุนการปฏิรูประบบการจัดการขยะมูลฝอยและ ของเสียอันตรายซึ่งได้รับทุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) 

 

ที่มาของข้อมูล: 

• สุจิตรา วาสนาดำรงดี (2563). “หลักการความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต (Extended Producer Responsibility)” เครื่องมือในการจัดการขยะและส่งเสริมเศรษฐกิจหมุนเวียน. วารสารสิ่งแวดล้อม, ปีที่ 24 (ฉบับที่ 2). http://www.ej.eric.chula.ac.th/content/6134/277

• OECD (2022). Global Plastics Outlook: Economic Drivers, Environmental Impacts and Policy Options, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd-ilibrary.org/environment/global-plastics-outlook_de747aef-en