ข้อสังเกต ‘หลายประการ’ ในการร่างกฎหมาย (3)

โดย...ทวี สุรฤทธิกุล

“พวกนักกฎหมายเป็นพวกหัวสี่เหลี่ยม”กลางสัปดาห์ที่ผ่านมา ในการประชุมคณะกรรมการบริหารราชการแผ่นดินตามกรอบการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง (ป.ย.ป.) มีการแถลงข่าวว่าจะให้ผู้เชี่ยวชาญต่างประเทศมาช่วยปฏิรูปกฎหมายให้กับประเทศไทย ฟังดูแล้วก็เกิดการฉุกคิดขึ้นหลายประการ

อย่างหนึ่งถ้ามองด้วยหัวใจของคนรักชาติก็อาจจะเอะอะขึ้นมาว่า นี่เราจะเสียเอกราชทางกฎหมายแล้วหรือ นักกฎหมายไทยที่ว่าแน่ๆ เก่งๆ หรือแม้กระทั่งศาสตราจารย์ด้านกฎหมายในประเทศไทยก็เต็มบ้านเต็มเมือง ทำไมจึงจะต้องให้นักกฎหมายชาวต่างชาติมาช่วยทำกฎหมายให้ แม้จะมีการอ้างว่าเป็นตัวอย่างความสำเร็จจากต่างประเทศคือเกาหลีใต้ ที่บ้านเมืองเขาดีมีความเป็นระเบียบเรียบร้อยและสงบสุข ก็เพราะฝีมือของนักกฎหมายชาวต่างประเทศ แต่เป็นเพราะตัวบทกฎหมายที่ดีนั้น หรือเป็นเพราะผู้ใช้กฎหมายที่เขามีความเคร่งครัด ไม่ลูบหน้าปะจมูก (หรือเบ่งขอให้พาไปร้านลาบ) ทำงานอย่างมืออาชีพมากกว่า

อีกอย่างหนึ่งถ้ามองด้วยความรู้ของนักประวัติศาสตร์ ก็อาจจะเกิดความเบื่อหน่ายว่า นี่จะปฏิรูปกันไปถึงไหน ในอดีตก็มีกระบวนการปฏิรูปกฎหมายมาหลายครั้ง อย่างน้อยในรอบสิบกว่าปีที่ผ่านมาก็มีมาแล้วหลายคณะ เท่าที่ผู้เขียนจำได้ก็จะมีคณะของท่านอาจารย์คณิต ณ นคร ในยุคอดีตนายกรัฐมนตรีหนีคดี ต่อมาก็คณะของท่านอาจารย์มีชัย ฤชุพันธ์ุ ในสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ รวมถึงที่มีงานวิจัยระดับร้อยล้านของท่านอาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ที่ล้วนแต่ได้มีการศึกษาวิจัยและลงมือปฏิบัติแบบที่เรียกว่าเวิร์กช็อปมาแล้วบางส่วน และที่แน่นอนที่สุดนั้นก็คือการร่างรัฐธรรมนูญ ที่ในทางวิชาการรัฐศาสตร์ถือว่าเป็นกระบวนการด้านการปฏิรูปกฎหมายที่สำคัญที่สุด ก็มีการร่างมาแล้วถึง 20 ฉบับ หรืออาจจะเป็นเพราะเหตุที่นักกฎหมายไทยศึกษามามาก ร่างมามาก แต่ใช้ไม่ค่อยได้เรื่องได้ราว จึงต้องไปเชิญนักกฎหมายชาวต่างชาติมาช่วยร่าง ตามความเชื่อที่ว่าอะไรที่ “เมดอินไทยแลนด์” แล้วไม่ค่อยน่าเชื่อถือ

และสุดท้ายถ้ามองด้วยปรากฏการณ์เชิงประจักษ์ที่เป็นจริงมาทุกยุคทุกสมัย ก็จะพบว่ากฎหมายไทยนั้นไม่ใช่ไม่ดี แต่คนที่เอากฎหมายไปใช้นั้น “ไม่ดี” มากกว่า ที่สำคัญที่สุดก็คือการร่างหรือคิดจะมีกฎหมายต่างๆ นั้นไม่ได้เป็นอุปสรรคอันใด แต่ที่เป็นอุปสรรคที่สุดก็คือ “กระบวนการจัดทำ” ที่จะทำให้กฎหมายนั้นออกมาบังคับใช้ นั่นก็คือกระบวนการด้านนิติบัญญัติที่เรามีปัญหาในทุกระบอบการปกครอง เพราะถ้าเป็นเผด็จการ แม้จะทำกฎหมายได้เร็ว แต่ก็ขาดความสุขุมรอบคอบ หรือขาดการรับฟังความคิดเห็นจากผู้เกี่ยวข้อง (อย่างกรณีการใช้มาตรา 44 อย่างพร่ำเพรื่อก็เข้าข่ายนี้) แต่พอใช้สภาที่มาจากการเลือกตั้งก็ล่าช้าโยกโย้ ขัดแข้งขัดขากัน หรือถูกเผด็จการรัฐสภาลากไปก็ยิ่งแย่เข้าไปใหญ่ แบบกฎหมายนิรโทษกรรมแบบสุดซอยนั้น

ปัญหาข้างต้นนี้อาจจะนำไปสู่สุภาษิตที่ว่า “มากหมอมากความ” คือยิ่งใช้คนเขียนมากคนก็ยิ่งมากเรื่อง เพิ่มพูนปัญหา หรือแก้ปัญหาแบบ “วัวพันหลัก” หรืออย่างที่นักกฎหมายไทยชอบทำกันคือ “วัวหายแล้วล้อมคอก” เป็นกฎหมายแบบตามล้างตามเช็ด แบบน้ำยาลบคำผิด ด้วยไม่ได้มองโดยการใช้วิสัยทัศน์คือความคิดที่กว้างไกลชัดเจน แต่มองด้วยสถานการณ์ต่อสถานการณ์ หรือแก้ปัญหาเฉพาะหน้า ที่มืดมัวไปด้วยอคติหรือการคิดจะเอาผิดล้างแค้น อย่างที่ได้นำเสนอเป็นข้อสังเกตมาสองสัปดาห์นั้น

อย่างไรก็ตาม ก็มีผู้รู้ท่านให้แง่คิดอีกอย่างหนึ่งว่า ปัญหาของนักกฎหมายก็คือการมองทุกสิ่งทุกอย่างด้วย “กรอบความคิดสำเร็จรูป” อย่างที่จั่วหัวต้นบทความนี้ว่า “พวกนักกฎหมายเป็นพวกหัวสี่เหลี่ยม” หมายถึงคนที่ยึดกฎเกณฑ์ไม่ยอมออกนอกกรอบ ไม่ยืดหยุ่น จนถึงขั้น “ดื้อดึง” หรือมีความคิดที่แข็งตึง แต่ที่ร้ายที่สุดน่าจะเป็นในเรื่องของกรอบคิดที่ขาดการประสมประสานปรุงแต่งเข้ากับข้อเท็จจริง อย่างที่ภาษาวิชาการเรียกว่า “บริบท” คือสภาพแวดล้อมทางสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป รวมถึงข้อเท็จจริงทางสังคมและวัฒนธรรม ร่วมกับประวัติศาสตร์ ภูมิศาสตร์ และการเมืองการปกครองทั้งในและนอกประเทศ

ยกตัวอย่างการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยแรงงานต่างด้าวที่เป็นปัญหารุนแรงอยู่ในขณะนี้ จนถึงขั้นที่ คสช.ต้องใช้มาตรา 44 ชะลอการบังคับใช้ออกไป แต่ก็ไม่ได้แก้ปัญหาอะไร เพราะในระยะต่อไปเมื่อถึงเวลาที่ต่อลมหายใจให้ก็ต้องมีผลบังคับใช้อยู่ดี ซึ่งปัญหานี้จะไม่เกิดเลยถ้านักกฎหมายในกระทรวงแรงงาน รวมถึงในรัฐบาลและสภานิติบัญญัติแห่งชาติจะหันมามองโลกนี้ด้วยมันสมองที่อยู่ในศีรษะ “กลมๆ”

นักกฎหมายกลุ่มหัวสี่เหลี่ยมนี้อธิบายว่า เราอยู่ในสังคมโลกก็ต้องยึดกติกาของโลก ปัญหาสิทธิมนุษยชนที่เกิดจากการบังคับกดขี่การใช้แรงงานจำเป็นจะต้องได้รับการแก้ไข มิฉะนั้นต่างชาติ (ซึ่งก็คือชาติมหาอำนาจที่สูญเสียตลาด เพราะสู้เรื่องค่าแรงราคาแพงไม่ได้ แล้วมาหาเรื่องเอากับชาติที่กำลังพัฒนาขึ้นมาเป็นคู่แข่งอย่างกรณีประเทศไทยนี้) จะไม่ติดต่อค้าขายด้วย รวมถึงเหตุผลที่สวยหรูว่าด้วยการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวดนี้จะสร้างความเป็นธรรมในสังคม ที่สำคัญคือส่งเสริมศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์

ผู้เขียนคิดว่าชาติที่เคยเป็นมหาอำนาจเหล่านั้นกลัวคู่แข่งใหม่ๆ อย่างกลุ่มอาเซียนที่มีไทยเป็นแกนนำนี้มากกว่า จึงพยายามบังคับให้ไทยมีกฎหมายแบบนี้ เพื่อให้เกิดความร้าวฉานกับชาติเพื่อนบ้าน โดยหวังผลสุดท้ายในอันที่จะทำลายเศรษฐกิจของภูมิภาคนี้