การกระจายอำนาจ ต้องรอวันความฝันเป็นจริง
รศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม คณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
&<2288;
การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น เกิดขึ้นเต็มรูปแบบนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งได้บัญญัติหมวดว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นไว้ส่งผลให้เกิดการปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จนมีการเปลี่ยนแปลงหลายๆ อย่างในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อาทิ โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การมีพระราชบัญญัติตามรัฐธรรมนูญฯ โดยเฉพาะ พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนซึ่งทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจเพิ่มมากขึ้น และส่วนหนึ่งทำให้ส่วนราชการต้องถ่ายโอนภารกิจให้ท้องถิ่น มีการจัดสรรภาษีอากรค่าธรรมเนียมให้แก่ท้องถิ่นมากขึ้นเช่นกัน ที่สำคัญเป็นครั้งแรกที่มีคณะกรรมการกระจายอำนาจฯ เกิดขึ้น
นอกจากนี้ยังมี พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคล พ.ศ. 2542 พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งกฎหมายเหล่านี้ล้วนแล้วแต่ให้ความสำคัญและการกำหนดทิศทางของ อปท.ให้ต้องปรับตัวและรับสภาพการณ์การเปลี่ยนแปลงและการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญก็คือ การเปลี่ยนฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาลด้วยเพราะโครงสร้างของคณะกรรมการสุขาภิบาลขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญฯ ที่ให้สุขาภิบาลไม่ปรากฏชื่อและรูปแบบให้เห็นอีกแล้ว ทั้งๆ ที่สุขาภิบาลได้ชื่อว่าเป็น อปท.ที่เกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในประเทศไทย
จึงกล่าวได้ว่าช่วงภายหลังมีรัฐธรรมนูญฯ 2540 ได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงกฎหมายท้องถิ่นหลายฉบับภายในปี 2542 ในขณะที่รัฐธรรมนูญฯ 2540 (ประกาศใช้เดือน ส.ค. 2550) จนถึงเดือน ก.ย. 2553 รวมเวลา 3 ปีกว่าแล้ว
“ยังไม่มีกฎหมายท้องถิ่นที่ต้องออกตามรัฐธรรมนูญฯ 2550 เลยสักฉบับเดียว” โดยเฉพาะกฎหมายที่มีการยกร่างและผ่านมติคณะรัฐมนตรีไปแล้ว อาทิ1) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับ พ.ร.บ รายได้ท้องถิ่น ซึ่งรัฐธรรมนูญฯ กำหนดไว้ในมาตรา 283 วรรคสี่ ซึ่งบัญญัติว่า
“ให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่น เพื่อกำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีหลักเกณฑ์ที่เหมาะสมตามลักษณะของภาษีแต่ละชนิด การจัดสรรทรัพยากรในภาครัฐ การมีรายได้ที่เพียงพอกับรายจ่ายตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ โดยคำนึงถึงระดับขั้นการพัฒนาทางเศรษฐกิจของท้องถิ่น สถานะทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และความยั่งยืนทางการคลังของรัฐ”2)
กฎหมายว่าด้วยการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 288 ที่บัญญัติว่า “การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามความเหมาะสมและความจำเป็นของแต่ละท้องถิ่น โดยการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีมาตรฐานสอดคล้องกัน และอาจได้รับการพัฒนาร่วมกันหรือสับเปลี่ยนบุคลากรระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันได้ รวมทั้งต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นองค์กรกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นก่อน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติในการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องมีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมของข้าราชการส่วนท้องถิ่น เพื่อสร้างระบบคุ้มครองคุณธรรมและจริยธรรมในการบริหารงานบุคคล ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
นอกจากนี้ ทิศทางการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในทศวรรษใหม่ ผมจึงเห็นว่ามีความประจวบเหมาะกับช่วงที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งมีผลทำให้เกิดมีการเปลี่ยนแปลง อปท.อีกหลายประการ ดังเช่น การเปลี่ยนสถานะบุคลากรที่ทำงานใน อปท. ในอนาคตเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น การกำหนดให้มีร่าง พ.ร.บ. ประมวลกฎหมาย อปท.
ที่ผ่านมาได้มีเวทีการมีส่วนร่วมในเวทีสัมมนาเกี่ยวกับร่างกฎหมายท้องถิ่นดังกล่าวข้างต้นทั้งได้เห็นความเคลื่อนไหวและการตื่นตัวในรูปของการขับเคลื่อนของส่วนราชการที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจฯ ผมจึงอยากเรียกร้องให้ตัวแทนประชาคมท้องถิ่นทั้งหลายได้ติดตามความเคลื่อนไหวของกฎหมาย และโดยเฉพาะเมื่อเข้าสู่การพิจารณาของสภา
ในช่วงการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ผมเห็นว่ามีจุดที่ยังต้องปรับปรุงและพัฒนา นั่นก็คือ การที่ อปท.ยังถูกกล่าวหาว่าทุจริตคอร์รัปชัน และพฤติกรรมของนักการเมืองท้องถิ่น ทั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นขาดความรู้ความสามารถ ศักยภาพและจริยธรรม คุณธรรม ทั้งหมดนี้เป็นพฤติกรรมที่ควรจะปรับเปลี่ยนในกระแสการกระจายอำนาจของ อปท. นอกจากนั้นประเด็นที่ไม่ควรมองข้าม ก็คือ การลดบทบาทของส่วนราชการ และอำนาจของส่วนราชการภูมิภาคกับการแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการซ้ำซ้อนระหว่างอำนาจของส่วนราชการ และอำนาจของ อปท.รวมทั้งการผนึกกำลังของประชาคมท้องถิ่นให้เป็นเอกภาพ
