ต้นทุนผู้ประกอบการ ในการปฏิบัติตามกฎหมาย

โดย...ปกรณ์ นิลประพันธ์ รองเลขาธิการกฤษฎีกา

เมื่อไม่นานมานี้ Professor Dr.Ulrich Karpen ศาสตราจารย์ประจำ Fakultat fur Rechtswissenschaft มหาวิทยาลัย HAMBURG และเป็นรองประธานกรรมการบริหารของสมาคมนักร่างกฎหมายที่มีชื่อว่า International Association of Legislation (IAL) (ซึ่งผู้เขียนเป็นสมาชิกของสมาคมนี้อยู่ด้วย) และเป็นมหามิตรในทางวิชาการของผู้เขียนได้กรุณาส่งเอกสารทางวิชาการเกี่ยวกับความคืบหน้าของการพัฒนากฎหมายให้มีคุณภาพของยุโรป (Better Regulation in Europe) จำนวน 4 เล่ม มาให้ผู้เขียนศึกษาตามประสาคนที่มีความสนใจในเรื่อง Better Regulation ร่วมกัน

คำว่า “กฎหมายที่มีคุณภาพ” อันเป็นที่ยอมรับร่วมกันระหว่างนักร่างกฎหมายในสมาคมนี้หมายถึงการมีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็นและสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม และที่สำคัญคือต้อง “สร้างภาระ (Burden) ให้แก่ประชาชนผู้ต้องปฏิบัติตามกฎหมายน้อยที่สุด” ซึ่งสอดคล้องกับหลักสัดส่วน (Proportional Theory) นั่นเอง

เอกสารที่ Professor Dr.Karpen กรุณาส่งมาให้ผู้เขียนนั้น แสดงให้เห็นถึงความก้าวหน้าอย่างมากของนักร่างกฎหมายในยุโรป โดยเขาได้พัฒนาหลักการคำนวณภาระของประชาชนออกมาเป็นตัวเงินได้ และทำเป็นต้นแบบ (Model) ให้นักร่างกฎหมายของประเทศต่างๆ นำไปประยุกต์ใช้เรียกว่า “Standard Cost Model” เพื่อให้รัฐกำหนดมาตรการตามกฎหมายที่สร้างภาระแก่ประชาชนน้อยที่สุด และสามารถลดภาระของประชาชนผู้ต้องปฏิบัติตามกฎหมายทั้งในแง่ระยะเวลาและต้นทุนที่ต้องใช้ในการดำเนินการ อันเป็นการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน (Competitiveness) ของผู้ประกอบการและของประเทศโดยรวมด้วย ทั้งนี้ คณะทำงานที่ร่วมกันพัฒนา Standard Cost Model ขึ้นมานี้มีชื่อว่า “International Working Group on Administrative Burdens”

Standard Cost Model พัฒนาขึ้นจากแนวคิดพื้นฐานที่ว่าในการตรากฎหมายนั้น รัฐจะเป็นผู้ออกแบบกลไกตามกฎหมายต่างๆ ขึ้นเพื่อปกป้องประโยชน์สาธารณะ โดยการกำหนดให้ประชาชนหรือผู้ประกอบการมีหน้าที่ต้องกระทำหรืองดเว้นกระทำการอันกฎหมายบัญญัติไว้ซึ่งในทางตำราเรียกหน้าที่นี้ว่า “Content Obligations” นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดให้ประชาชนหรือผู้ประกอบการมีหน้าที่ต้องทำตามกระบวนการหรือขั้นตอนต่างๆ ที่กฎหมายกำหนด เช่น ต้องขออนุมัติ ขออนุญาต ขอใบอนุญาต หรือแจ้งข้อมูลบางเรื่องให้หน่วยงานของรัฐผู้รับผิดชอบทราบ ซึ่งในทางตำราเรียกหน้าที่ที่ต้องทำตามกระบวนการหรือขั้นตอนต่างๆ ที่กฎหมายกำหนดนี้ว่า “Information Obligations” นอกจากนี้ กฎหมายหลายฉบับอาจมีการกำหนดภาระทางการเงินประเภทภาษี อากร ค่าธรรมเนียม ค่าบริการ ฯลฯ ที่ประชาชนหรือผู้ประกอบการต้องจ่ายเอาไว้ด้วย ดังนั้น ต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎหมายของประชาชนหรือผู้ประกอบการจึงแยกออกได้เป็น 2 ประเภท ดังนี้

· Financial Cost ได้แก่ ภาระทางการเงินประเภทภาษี อากร ค่าธรรมเนียม ค่าบริการ ฯลฯ

Compliance Cost ได้แก่ บรรดาค่าใช้จ่ายอันเกิดจากการที่ประชาชนหรือผู้ประกอบการมีหน้าที่ต้องทำตามกระบวนการหรือขั้นตอนต่างๆ ที่กฎหมายกำหนด (Information Obligation) อันเป็นต้นทุนในการประกอบการ (Administrative Burden : AB)

จากรายงานของคณะทำงาน International Working Group on Administrative Burdens ที่บทบัญญัติของกฎหมายได้ก่อให้เกิด Information Obligations ซึ่งสร้างต้นทุนในการประกอบการแก่ประชาชนหรือผู้ประกอบการ อาทิ กระบวนการหรือขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดให้ต้องดำเนินการ (Information Obligations) หน้าที่จัดทำรายงาน ไม่ว่าก่อนหรือหลังการดำเนินการใดๆ กิจกรรมที่ประชาชนหรือผู้ประกอบการต้องดำเนินการ 1.1 การรวบรวมข้อมูล 1.2 การนำข้อมูลมาจัดทำเป็นรายงาน 1.3 การเสนอรายงานต่อผู้มีอำนาจ 1.4 การจัดทำทะเบียนรายงาน

เห็นไหมครับว่า เพียงเขียนไว้ในกฎหมายสั้นๆ ว่า “ให้ผู้ประกอบการจัดทำรายงานประจำปีซึ่งประกอบด้วยบัญชีงบดุลของปีที่ล่วงมาแล้วเสนอต่อ ...” โดยคิดว่าเป็นเพียง “แบบกฎหมาย” ที่ลอกตามกันมานั้น ก็จะทำให้ผู้ประกอบการมีต้นทุนในการประกอบการเพิ่มขึ้นเฉพาะในการจัดทำ “ต้นฉบับ” ของรายงานประจำปีอย่างน้อยๆ ก็รายละ 6,140 ยูโร หรือประมาณ 178,060 บาท เข้าไปแล้ว ถ้ามีผู้ประกอบการ 1 แสนรายตามตัวอย่างที่สมมติขึ้นก็จะมีค่าใช้จ่ายเพื่อการนี้รวมถึง 61.4 ล้านยูโร หรือประมาณ 1,780 ล้านบาทเศษทีเดียว ถ้ารวมค่าพิมพ์เป็นเล่มเข้าไปด้วย ผู้ประกอบการคงต้องเสียค่าใช้จ่ายเพื่อการนี้มากโขอยู่ และนี่เองที่เป็นเหตุผลที่ว่าทำไมในยุโรปไม่มีการบังคับให้พิมพ์รายงานประจำปีเป็นเล่มอีกแล้ว แต่บังคับให้เปิดเผยข้อมูลดังกล่าวผ่านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศแทน

ที่กล่าวมาข้างต้นนี้เป็นเพียงหนึ่งในกิจกรรมที่สร้างภาระแก่ประชาชนหรือผู้ประกอบการเท่านั้น ยังมีกิจกรรมอื่นๆ อีกมากที่สร้างภาระแก่ประชาชนตามที่กล่าวไว้ในตารางข้างต้น ดังนั้น การกำหนดกลไกของกฎหมายจึงต้องคำนึงถึงต้นทุนของประชาชนและผู้ประกอบการในการปฏิบัติตามกฎหมายเหล่านี้ด้วย หากผู้เสนอร่างกฎหมายและนักร่างกฎหมายเขียนกฎหมายโดยคำนึงถึงผลกระทบดังกล่าวตามหลัก Better Regulation อย่างจริงจัง แทนที่จะคำนึงถึงเฉพาะความสะดวกในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ หรืออ้างว่าเป็นแบบที่กฎหมายอื่นๆ เขาก็เขียนกันอย่างนี้ทั้งนั้น เราก็จะช่วยกันลดภาระของประชาชนและผู้ประกอบการด้านต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎหมาย (Compliance Cost) ได้มากมายมหาศาลทีเดียว

ผู้เขียนเห็นว่าบัดนี้ถึงเวลาแล้วที่ประเทศไทยต้องมีและผลักดันนโยบายการตรา “กฎหมายที่มีคุณภาพ” (Better Regulation) และต้องคำนึงถึง “ต้นทุนของประชาชนและผู้ประกอบการในการปฏิบัติตามกฎหมาย” กันอย่างจริงจังสียที เพราะกฎหมายเป็นกลไกที่สำคัญที่สุดในการบริหารราชการแผ่นดิน หากเรายังคงย่ำอยู่กับที่ เอะอะก็แบบ เอะอะก็เพื่อให้เจ้าหน้าที่ทำงานสะดวก โดยไม่คำนึงว่าประชาชนหรือผู้ประกอบการเขาเดือดร้อนมากน้อยเพียงใด เราก็คงจะพัฒนาให้ทัดเทียมกับประเทศอื่นได้แต่เพียงในความฝันอันเลือนรางเท่านั้น