บทบาทการลงทุนภาครัฐ (Public Investment) กับการพัฒนาประเทศ

โดย...ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข

บทบาทของรัฐทางด้านการลงทุน รวมทั้งรูปแบบการลงทุนของรัฐ มีการเปลี่ยนแปลงไปมากพอสมควรในปัจจุบันตามการเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และเทคโนโลยี เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานโดยภาครัฐเป็นส่วนสำคัญในการสนับสนุนให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจและการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

อย่างไรก็ตาม ถ้ามองลึกลงไปในรายละเอียดของการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน ก็จะพบว่ามีเงื่อนไขอื่นๆ ที่จะต้องคำนึงถึงอีกหลายประการด้วยกัน เช่น การตัดสินใจเลือกประเภทของโครงสร้างพื้นฐานเพื่อการลงทุนที่มีความหลากหลายมากถึง (โครงสร้างพื้นฐานทางด้านการคมนาคมขนส่ง (Transportation) พลังงาน (Energy) น้ำและการจัดการน้ำ (Water and Water Sanitary) การติดต่อสื่อสาร (Telecommunication and ICT) และโครงสร้างพื้นฐานทางสังคม (Social Infrastructure)) การจัดลำดับความสำคัญของโครงสร้างพื้นฐานที่มีความจำเป็น ความต้องการประเภทของโครงสร้างพื้นฐานที่มีความแตกต่างกันตามลำดับของการพัฒนาประเทศ รวมทั้งการคำนึงถึงผลกระทบจากการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานนั้นๆ ต่อสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจและในฐานะที่เป็นการกำหนดพื้นที่และทิศทางของการพัฒนา ฯลฯ

ตัวอย่างเช่น การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานในพื้นที่ภาคตะวันออก ทำให้ภาคตะวันออกบางพื้นที่มีรายได้เฉลี่ยต่อหัวของประชากรสูงกว่ากรุงเทพฯ เสียอีก แต่ก็ยังทิ้งคำถามสำคัญว่า คนในท้องถิ่นที่ได้รับประโยชน์จากโครงการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเหล่านั้นจนทำให้มีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นเพียงใด ถ้าดีขึ้นได้มาก ทำไมไม่มีการกระจายการลงทุนเหล่านี้ไปยังภูมิภาคอื่นของประเทศที่มีระดับรายได้ต่อหัวของประชากรต่ำกว่ามาก หรือแท้จริงแล้วโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น สอดคล้องกับความต้องการและศักยภาพของพื้นที่เป็นคนละประเภทกันกับสิ่งที่รัฐตัดสินใจลงทุนไป

การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมีผลกระทบที่สำคัญในแง่ที่ก่อให้เกิดการเคลื่อนย้าย หรือการจัดสรรทรัพยากรการผลิต ซึ่งถ้ามีการจัดการได้ดีย่อมเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรการผลิตภายในประเทศ (More efficiency allocation of resources) แต่ถ้าทำให้เกิดการจัดสรรทรัพยากรที่ไม่สอดคล้องกับศักยภาพของปัจจัยการผลิต ก็จะทำให้การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานนั้นเป็นประโยชน์กับกลุ่มคนที่ไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่ ในขณะที่กลุ่มคนที่มีความต้องการโครงสร้างพื้นฐานนั้นกลับไม่สามารถเข้าถึงการใช้ประโยชน์ หรือมีต้นทุนสูงในการเข้าถึงประโยชน์จากโครงสร้างพื้นฐานนั้น ซึ่งถ้าเกิดขึ้น การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานก็อาจจะเป็นสาเหตุของปัญหาทางเศรษฐกิจอื่นๆ เช่น ปัญหาความเหลื่อมล้ำ การยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันมีอุปสรรคและข้อจำกัด การขาดเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ความไม่ยั่งยืนของการพัฒนาเศรษฐกิจ ฯลฯ

นอกจากนี้ ความสมดุลของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางด้านเศรษฐกิจ (Economic Infrastructure) และโครงสร้างพื้นฐานทางด้านสังคม (Social Infrastructure) เป็นอีกหนึ่งมิติของการกำหนดการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศกำลังพัฒนาที่ยกระดับการพัฒนาขึ้นมาได้ระดับหนึ่ง หรือประเทศที่เรียกได้ว่าติดกับดักประเทศรายได้ปานกลาง (Middle-income trap) ส่วนใหญ่มักจะมีความต้องการในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางด้านสังคม เช่น การให้บริการการศึกษาที่มีคุณภาพ การให้บริการสาธารณสุขหรือโรงพยาบาลที่ได้มาตรฐาน การมีสภาพแวดล้อมที่ดีปราศจากมลพิษทั้งทางน้ำและอากาศ การให้บริการความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ฯลฯ ความต้องการ (Demand) โครงสร้างพื้นฐานทางสังคมเพิ่มขึ้นตามการขยายตัวของความเป็นเมือง (Urbanization) จึงเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่มีความสำคัญมากขึ้นตามการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

โดยปกติเหตุผลสำคัญที่สนับสนุนให้รัฐมีบทบาทในการลงทุนเพื่อผลิตและให้บริการโครงสร้างพื้นฐาน คือ การที่โครงสร้างพื้นฐานนั้นมีลักษณะเป็น “สินค้าสาธารณะ” (Public Goods) ซึ่งภาครัฐมีความเหมาะสมที่จะเป็นผู้จัดให้มีมากกว่าการปล่อยให้ภาคเอกชนเป็นผู้ดำเนินการ ในอดีตที่ผ่านมา การตัดสินใจในการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานมักจะเป็นการกำหนดและตัดสินใจมาจากส่วนกลาง คิดเห็นว่ามีความต้องการและจำเป็นต้องพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในเรื่องอะไรบ้าง จะต้องพัฒนาในพื้นที่ใด และส่วนมากการตัดสินใจก็มุ่งเน้นให้ความสำคัญกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ เช่น การพัฒนาโครงข่ายการขนส่ง (ทางบก ได้แก่ ระบบถนน ระบบราง ระบบถนนไฮเวย์ เป็นต้น ทางน้ำ และทางอากาศ) โครงสร้างพื้นฐานทางด้านพลังงาน ฯลฯ

แต่การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางด้านสังคมกลับขับเคลื่อนไปได้ช้า ไม่ทันกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจของประเทศ ทำให้เมื่อเศรษฐกิจมีการพัฒนาไปได้ระยะหนึ่ง ก็จะเกิดปัญหาจากการที่ปัจจัยการผลิตที่สำคัญ ได้แก่ แรงงาน ทุน และการพัฒนาเทคโนโลยี เพื่อการเพิ่มผลิตภาพการผลิตทำได้อย่างจำกัด และเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศในระดับต่อไป (Next Stage of Economic Development) การขาดความสมดุลของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานมีความรุนแรงมากขึ้น เมื่อการตัดสินใจลงทุนอาศัยเงื่อนไขทางด้านอุปสงค์เป็นหลัก (Demand Driven) เพราะการตัดสินใจลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานจะอาศัยการประเมินความคุ้มค่าของโครงการเป็นเกณฑ์ประกอบ โครงการที่จะมีความคุ้มค่าจึงมักจะเป็นโครงการที่มีอุปสงค์ความต้องการสินค้า หรือบริการสินค้าสาธารณะนั้นมาก โครงการที่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจน้อย แต่เป็นโครงการที่มีความจำเป็น หรือเป็นโครงการที่จะเสริมสร้างศักยภาพของพื้นที่ จะได้รับความสนใจน้อยกว่า เพราะมีอุปสงค์น้อย หรือมีอุปสงค์ในปัจจุบันน้อยแต่จะสามารถสร้างอุปสงค์ในอนาคตได้มาก โครงสร้างพื้นฐานทางสังคมมักจะมีลักษณะนี้ จึงทำให้เกิดความไม่สมดุลของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศได้โดยง่าย

ดังนั้น ในกระบวนการพิจารณาเพื่อตัดสินใจลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานจึงต้องมีเกณฑ์ที่ใช้ประกอบหลายเกณฑ์ โครงการโครงสร้างพื้นฐานขั้นต้น (Basic Infrastructure) เป็นสิ่งจำเป็นพื้นฐานต่อการดำเนินชีวิตของประชาชน ก็อาจจะให้น้ำหนักกับความคุ้มค่าของโครงการน้อยกว่า หรือมีการบริหารจัดการการให้บริการโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพ สำหรับโครงสร้างพื้นฐานทางสังคม ซึ่งเป็นส่วนสนับสนุน และมีความสำคัญต่อการยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนควบคู่ไปกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ก็ควรจะได้รับน้ำหนักการลงทุนให้สอดคล้องกัน ในส่วนของการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจก็จำเป็นต้องพิจารณาเงื่อนไขในมิติการกระจายผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้สอดคล้องกับศักยภาพการพัฒนาของพื้นที่ควบคู่ไปกับการเข้าถึง และการใช้ประโยชน์ของโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานนั้น

โครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศไทยในปัจจุบันมีความจำเป็นสำหรับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทางด้านสังคม และรูปแบบของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานก็จะมีการดึงภาคเอกชนเข้าไปมีส่วนร่วม (Private Participation) เพื่อแบ่งเบาภาระทางการคลังของภาครัฐ ก็จะทำให้กระบวนการในการตัดสินใจลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานภาครัฐมีความซับซ้อนมากขึ้น และจะเป็นหน้าที่หนึ่งของภาคประชาชนด้วยเช่นกันที่จะต้องมีการติดตามตรวจสอบการลงทุนของภาครัฐให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการลงทุนในโครงการเหล่านั้น