ประสิทธิภาพประสิทธิผล การลงทุนภาครัฐ (2)

โดย...ธิติ เกตุพิทยา ชิดชนก อันโนนจารย์ ปาณิศาร์ เจษฎาอรรถพล  ธนาคารแห่งประเทศไทย

ฉบับที่แล้วได้เขียนถึงการสัมภาษณ์หน่วยงานรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจสำคัญในช่วงปี 2558 สามารถสรุปข้อจำกัดด้านประสิทธิภาพที่จำแนกเป็นปัญหาร่วม และข้อจำกัดเฉพาะหน่วยงานไปแล้วบางส่วน ยังมีต่อดังนี้

(3) ขาดการประสานงานระหว่างหน่วยงานทำให้เกิดปัญหาการเข้าพื้นที่โครงการระหว่างหน่วยปฏิบัติงานกับเจ้าของพื้นที่ รวมทั้งปัญหาโครงสร้างของหน่วยงานภาครัฐที่กระจายตัวมาก หลายหน่วยงานดำเนินโครงการที่คล้ายหรือซ้ำซ้อนกันแต่การบูรณาการเพื่อใช้ทรัพยากรร่วมกันยังทำได้ไม่ดีนัก ไม่เกิดการประหยัดต่อขนาดและขอบเขตงาน (Economies of Scale and Scope) อาทิ โครงการซ่อมแซมอาคารที่แต่ละหน่วยงานในพื้นที่ต่างแยกกันดำเนินการ ทำให้ต้นทุนดำเนินการต่อหน่วยสูง ซึ่งหากสามารถหาหน่วยงานกลางที่ช่วยอำนวยความสะดวกในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างและการก่อสร้างได้ อาจช่วยลดต้นทุนและทำให้งานก่อสร้างเสร็จได้เร็วขึ้น

(4) ความไม่แน่นอนทางการเมือง เป็นสาเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดความไม่แน่นอนของแผนการลงทุนในระยะยาวของประเทศ ตัวอย่างเช่น สถานการณ์การเมืองเมื่อปี 2557 รัฐบาลรักษาการไม่สามารถอนุมัติโครงการลงทุนวงเงินสูงเกิน 1,000 ล้านบาทได้ ส่งผลให้การเบิกจ่ายลงทุนติดขัด

นอกจากนี้ การเปลี่ยนรัฐบาลบ่อยครั้งโดยที่ต่างฝ่ายต่างมีทิศทางนโยบายด้านการลงทุนที่แตกต่างกัน ส่งผลให้มีการปรับแผนการลงทุนทั้งในภาพรวมและในรายละเอียดของโครงการ และทำให้แผนการลงทุนโครงการขนาดใหญ่ขาดความต่อเนื่อง ตัวอย่างเช่น การปรับแนวทางการลงทุนโครงการรถไฟความเร็วสูงในหลายรัฐบาล มีผลทำให้ต้องปรับแบบสถานีกลางบางซื่อ ซึ่งเป็นศูนย์กลางเชื่อมโยงระบบขนส่งทางรางเส้นทางต่างๆ จนเกิดความล่าช้าในการก่อสร้างระบบรางโครงการอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องตามมา

ข้อจำกัดเฉพาะหน่วยงาน (1) การขาดแคลนบุคลากรที่มีความชำนาญในการดำเนินกระบวนการลงทุน (2) การกำหนดราคากลางงานก่อสร้างที่ต่ำเกินไป (ตั้งแต่ก่อนมีมาตรการปรับลดราคากลางงานก่อสร้างในช่วงต้นปีงบประมาณ 2558) ส่งผลให้ผู้รับเหมาไม่สนใจเข้าร่วมประมูลงาน 

ข้อจำกัดด้านประสิทธิภาพเหล่านี้ ทำให้หลายปีที่ผ่านมาภาครัฐไม่สามารถเร่งอัดฉีดเม็ดเงินลงทุนสู่เศรษฐกิจได้มากตามที่วางแผนไว้ อย่างไรก็ดีตั้งแต่ปีงบประมาณ 2558 รัฐบาลออกมาตรการเร่งรัดเบิกจ่ายงบลงทุนที่เข้มงวดขึ้นมาก ต่างจากมาตรการเร่งรัดที่ผ่านมา โดยเฉพาะมาตรการเร่งก่อหนี้ผูกพันซึ่งกำหนดเวลาชัดเจนให้ดำเนินการภายในเดือน ธ.ค. 2557 และมีการติดตามต่อเนื่องก่อนเลื่อนให้ก่อหนี้ผูกพัน ภายในเดือน ก.ค. 2558 รวมถึงมีมาตรการเพิ่มเติมให้หน่วยงานที่ดำเนินการไม่ทันให้โอนงบประมาณคืนส่วนกลาง (เป็นวงเงินราว 8,000 ล้านบาท) ส่งผลให้การลงทุนของรัฐบาลกลาง (ไม่รวมเงินอุดหนุน) ขยายตัวได้ถึง 40% จากปีก่อน

ต่อมา ในปีงบประมาณ 2559 รัฐบาลยังคงพยายามเพิ่มประสิทธิภาพการเบิกจ่ายโดยออกมาตรการเร่งรัดการเบิกจ่ายที่มีแนวทางชัดเจนและเป็นรูปธรรมยิ่งขึ้น 2 ซึ่งน่าจะช่วยให้เม็ดเงินลงทุนลงสู่ระบบเศรษฐกิจได้มากกว่าเดิมสำหรับการเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินโครงการลงทุนของรัฐวิสาหกิจนั้น ขณะนี้อยู่ระหว่างการดำเนินการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งเป็นนโยบายสำคัญของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่จะสร้างกลไกเพื่อลดโอกาสในการแสวงหาผลประโยชน์จากฝ่ายการเมือง รวมถึงเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินงานของหน่วยงานและการยกระดับคุณภาพบริการ ซึ่งจะช่วยให้รัฐวิสาหกิจสานต่อบทบาทสำคัญในการดำเนินการลงทุนยกระดับศักยภาพประเทศได้ดีขึ้นและต่อเนื่องขึ้นในระยะต่อไป

2.การวิเคราะห์ประสิทธิผลของการลงทุนภาครัฐในการศึกษาของ ธิติ ชิดชนก และทศพล (2558) ได้ประเมินประสิทธิผลของมาตรการทางการคลังต่อเศรษฐกิจ ซึ่งพบว่า การใช้จ่ายภาครัฐแต่ละประเภทมีข้อดีข้อด้อย และให้ค่าตัวทวีที่แตกต่างกันขึ้นกับลักษณะการใช้จ่าย

 อย่างไรก็ตาม ผลวิเคราะห์ดังกล่าวยังมีข้อจำกัด คือ (1) ผลมีลักษณะคงที่ (Static) ไม่สะท้อนการส่งผ่านผลกระทบและแรงส่งต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจโดยเฉพาะรายจ่ายลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งเป็นกิจกรรมต่อเนื่องและอาจใช้ระยะเวลากว่าจะมีผลต่อระบบเศรษฐกิจอย่างเต็มที่ (2) SAM จัดทำจากข้อมูลตารางปัจจัยการผลิตและผลสำรวจภาวะเศรษฐกิจปี 2548 ซึ่งอาจไม่สะท้อนโครงสร้างเศรษฐกิจในปัจจุบัน ประกอบกับข้อสมมติที่ใช้กำหนดให้ราคาต่างๆ ในระบบเศรษฐกิจคงที่อาจทำให้ผลวิเคราะห์คลาดเคลื่อนจากความจริง

ทั้งนี้ เมื่อศึกษาผลกระทบจากการใช้จ่ายลงทุนภาครัฐต่อระบบเศรษฐกิจ โดยใช้การวิเคราะห์เชิงพลวัต (Dynamic Approach) ผ่านแบบจำลอง Structural Vector Auto-Regression (SVAR) 3 ซึ่งเป็นวิธีการศึกษาที่ใช้กันแพร่หลายในต่างประเทศ ตัวอย่างเช่น ในตารางที่ 1 (รายละเอียดตามภาคผนวก) และใช้ข้อมูลตั้งแต่ไตรมาสแรก ปี 2544 ถึงไตรมาส 3 ปี 2558 พบว่าการลงทุนภาครัฐมีประสิทธิผลต่อระบบเศรษฐกิจน้อย (ไม่พบนัยสำคัญทางสถิติผลตามภาคผนวก) สอดคล้องกับหลายงานศึกษาที่พบว่า การใช้จ่ายภาครัฐของไทยและประเทศกำลังพัฒนามีผลต่อ GDP น้อย (ตารางที่ 1) อาทิ งานศึกษาของ IIzetzki et al. (2011) Hory (2015) พบว่า ตัวทวีทางการคลังของการใช้จ่ายรวมของ Advanced Economies จะสูงกว่า Emerging Market Economies ซึ่งส่วนใหญ่ได้อธิบายถึง

สาเหตุสำคัญที่ทำให้การลงทุนของภาครัฐมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจค่อนข้างน้อยไว้ 2 ประการที่สำคัญ คือ (1) ส่วนรั่วไหลออกจากระบบเศรษฐกิจโดยเฉพาะเมื่อมีการนำเข้าสูง จากงานศึกษาของ Hory (2015) และ Barrell et al. (2012) พบว่า ค่าตัวทวีทางการคลังจะต่ำในประเทศที่สัดส่วนการนำเข้าต่อ GDP (Propensity to import) สูง 4 โดยประเทศกำลังพัฒนาที่มี Propensity to import สูง จะมีค่าตัวทวีทางการคลังต่ำกว่าเกือบ 2 เท่าของประเทศในกลุ่มเดียวกันที่มี Propensity to import ต่ำ ซึ่งโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ของไทยยังจำเป็นต้องพึ่งพาการนำเข้าปัจจัยการผลิตจากต่างประเทศมากเช่นกัน อาทิ โครงการรถไฟฟ้าที่ต้องนำเข้าระบบการเดินรถไฟฟ้าจากต่างประเทศ หรือโครงการจัดหาเครื่องบินเชิงพาณิชย์ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม แม้สัดส่วนการนำเข้าที่สูงจะส่งผลให้มีส่วนรั่วไหลเกิดขึ้นในช่วงเวลาที่ดำเนินการก่อสร้าง แต่ผลจากการลงทุนจะช่วยยกศักยภาพการผลิตของประเทศได้ในระยะยาว

 (2) ช่วงเวลาที่ศึกษาเป็นช่วงที่มีโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่ดำเนินการเสร็จน้อยและไม่ต่อเนื่อง ส่งผลให้การลงทุนภาครัฐมีประสิทธิผลน้อยกว่าที่ควรจะเป็น ซึ่งหากเป็นช่วงที่มีการลงทุนขนาดใหญ่ อาทิ การลงทุนโครงการอีสเทิร์นซีบอร์ด ในช่วงก่อนวิกฤตเศรษฐกิจเอเชีย (ปี 2540) อาจทำให้การใช้จ่ายลงทุนภาครัฐมีผลต่อ GDP มากขึ้น

(3) ปัญหาเชิงโครงสร้างของกระบวนการลงทุนภาครัฐ อาทิ ความล่าช้าของกระบวนการอนุมัติโครงการลงทุน ความไม่โปร่งใสของการดำเนินโครงการ ซึ่งอาจกระทบต่อคุณภาพของโครงการที่ได้รับเลือก และยังทำให้การดำเนินการโครงการลงทุนล่าช้าและไม่ต่อเนื่อง เพราะอาจต้องมีการทบทวนโครงการบ่อยครั้งสอดคล้องกับการศึกษาของ Esfahani and Ramirez (2003) Straub (2008) และ IMF (2015) ที่พบว่า ประสิทธิผลของการใช้จ่ายรวมถึงการลงทุนจากภาครัฐจะขึ้นกับกระบวนการพิจารณาดำเนินการลงทุนและคุณภาพของโครงสร้างเชิงสถาบันของประเทศเป็นสำคัญ

สำหรับกรณีของไทยก็ประสบปัญหานี้เช่นกัน สะท้อนจากบางโครงการโดยเฉพาะโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่มักจะมีความล่าช้าและไม่ต่อเนื่อง เช่น โครงการพัฒนาท่าอากาศยานสนามบินสุวรรณภูมิระยะที่ 2 และการจัดซื้อหัวรถจักรดีเซล ขณะที่บางโครงการต้องยกเลิกไป เช่น โครงการบูรณะรถจักรดีเซล และโครงการจัดการเรียนการสอนโดยใช้แท็บเล็ตการเพิ่มประสิทธิผลของการลงทุนภาครัฐจึงควรคำนึงถึงภาพรวมเชิงโครงสร้างของกระบวนการพิจารณาดำเนินการลงทุน