สนช.ต้องเคารพ อนุสัญญาสหประชาชาติ

โดย...ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล

สหประชาชาติได้ประกาศใช้อนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่น (United Nation Convention Against Corruption) และประเทศไทยได้ลงนามเข้าร่วมเป็นภาคีมาตั้งแต่เดือน มี.ค. 2554

อนุสนธิสัญญาบทที่ 2 ข้อ 5 กำหนดให้ประเทศภาคีต้องจัดให้ขบวนการทำงานด้านกฎหมายทุกด้านที่ป้องกันและป้องปรามการคอร์รัปชั่น ซึ่งรวมไปถึงการเคารพและการยึดหลักของกฎหมาย การจัดการเรื่องที่เกี่ยวกับประโยชน์ของสาธารณะ ดำเนินการเรื่องต่างๆ รวมทั้งเรื่องสินทรัพย์สาธารณะอย่างตรงไปตรงมา อย่างโปร่งใส และอย่างมีความรับผิดชอบ

แต่ปรากฏว่า ขณะนี้มีร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ซึ่งอยู่ระหว่างการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ที่เข้าข่ายเป็นการดำเนินการที่ฝ่าฝืนอนุสัญญาดังกล่าว ด้วยปัญหาต่อไปนี้

มาตรา 26 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 กำหนดว่าระยะเวลาผลิตปิโตรเลียมตามสัมปทานให้มีกำหนดไม่เกิน 20 ปี นับแต่วันถัดจากวันสิ้นระยะเวลาสำรวจปิโตรเลียม และในกรณีที่ผู้รับสัมปทานประสงค์จะขอต่อระยะเวลาผลิตปิโตรเลียมนั้น รัฐบาลจะต่อระยะเวลาผลิตปิโตรเลียมได้เพียงครั้งเดียวเป็นเวลาไม่เกิน 10 ปี

ข้อกำหนดนี้จึงประสงค์ให้ประเทศไทยเมื่อครบระยะเวลาที่ต่อครั้งเดียวแล้ว จะต้องเปิดให้มีการประเมินใหม่ จะต้องเปิดให้มีการแข่งขันกันใหม่ และจะต้องเปิดให้รัฐบาลในอนาคตขณะนั้นมีทางเลือก มิใช่ปิดประตูตายอยู่กับผู้รับสัมปทานรายเดิมแต่เพียงรายเดียวเป็นเวลาที่ยาวนานเกินไป

ในขณะนี้ประเทศไทยมี 2 แปลงสัมปทานที่กำลังจะหมดอายุในปี 2565 และ 2566 คือแปลงเอราวัณและแปลงบงกช 2 แปลงนี้มีผลผลิตจำนวนมากถึงร้อยละ 76 ของผลผลิตก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยทั้งหมด จึงเป็น 2 แปลงที่มีผลประโยชน์สูงมาก และทั้งสองแปลงดังกล่าวได้รับการต่อระยะเวลาผลิตไปแล้วเป็นเวลา 10 ปีมาแล้วในสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ ดังนั้น กฎหมายจึงห้ามมิให้รัฐบาลนี้ต่อสัญญาสัมปทาน 2 แปลงนี้ได้อีก

แต่ปรากฏว่ากระทรวงพลังงานได้ยกร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ในลักษณะที่มีสภาพจะเปิดให้ 2 แปลงดังกล่าว มีการดำเนินธุรกิจภายหลังปี 2565 และ 2566 ที่จะมีสภาพทางปฏิบัติเป็นสัมปทานดังเดิม เนื่องจากได้ร่างข้อบัญญัติที่บังคับพฤติกรรมไว้ 2 เรื่อง

เรื่องที่ 1 ในร่างกฎหมายดังกล่าว สำหรับกรณีระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต กระทรวงพลังงานมิให้มีการจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติ หรือองค์กรของรัฐ เพื่อทำหน้าที่ในการขายหรือจำหน่ายปิโตรเลียม ดังนั้น การที่รัฐไม่มีกลไกที่จะทำหน้าที่ซึ่งเป็นเอกสิทธิ์ของรัฐ จึงจะไม่สามารถทำให้การทำงานของรัฐเข้าลักษณะเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตแท้จริงตามสากล แต่จะมีสภาพกลับไปเป็นสัมปทาน

เรื่องที่ 2 เนื่องจากไม่เสนอจัดตั้งองค์กรของรัฐเพื่อขายและจำหน่ายปิโตรเลียม ร่างกฎหมายมาตรา 53/3 จึงกำหนดว่าสัญญาแบ่งปันผลผลิต จะต้องมีข้อกำหนดและเงื่อนไขเกี่ยวกับการขายหรือจำหน่ายปิโตรเลียมที่ผลิตได้ ดังนั้น จึงเป็นการชี้เจตนาชัดเจนของกระทรวงพลังงานที่จะมอบให้ผู้รับสัญญาเป็นผู้ทำหน้าที่ขายหรือจำหน่ายปิโตรเลียม ทั้งที่เป็นเอกสิทธิ์ของรัฐซึ่งเอกชนผู้รับสัญญาไม่มีหน้าที่มาก้าวก่าย จึงจะมีผลให้เอกสิทธิ์ในการขายและจำหน่ายตกไปเป็นของบริษัทเอกชน และมีสภาพกลับไปเป็นระบบสัมปทาน ในลักษณะเดียวกับมาตรา 56 ที่กำหนดว่า “ภายใต้บังคับหมวดนี้ ผู้รับสัมปทานมีสิทธิขายและจำหน่ายปิโตรเลียมที่ผู้รับสัมปทานผลิตได้”

นอกจากนี้ กระทรวงพลังงานได้แสดงความมุ่งหมายที่จะต่อธุรกิจให้แก่ผู้รับสัมปทานรายเดิมในแปลงเอราวัณและบงกช และได้พยายามเสนอแนวทางให้มีการเจรจากับผู้รับสัมปทานรายเดิมก่อน ถึงแม้คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ซึ่งมี พล.อ.ประยุทธ์ เป็นประธานไม่เห็นด้วย และถึงแม้มีการแถลงข่าวว่า คณะกรรมการกำหนดให้ใช้วิธีการเปิดประมูลเป็นการทั่วไปก่อน แต่ร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... กลับไม่มีบทบัญญัติให้จะต้องมีการประกวดผลตอบแทนที่เอกชนจะเสนอให้แก่รัฐในลักษณะที่เปิดเผยโปร่งใสและไร้ดุลพินิจในการคัดเลือกผู้ชนะ

นอกจากไม่มีการบังคับให้ใช้ระบบประมูลแล้ว ร่างกฎหมายในมาตรา 53/3 ยังกำหนดให้ผู้ที่สนใจต้องยื่นข้อเสนอด้านปริมาณเงินและปริมาณงานสำหรับการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมอีกด้วย นอกจากเป็นวิธีการพิจารณาคัดเลือกผู้ชนะในระบบสัมปทานดังเดิมแล้ว ยังจะเป็นการเปิดช่องให้ใช้ดุลพินิจเพื่อเลือกผู้รับสัมปทานรายเดิม โดยผู้ชนะไม่ต้องเป็นผู้ที่เสนอสัดส่วนแบ่งปิโตรเลียมให้แก่รัฐสูงที่สุด ร่างกฎหมายนี้จึงไม่ป้องกันและป้องปรามการทุจริตคอร์รัปชั่นได้จริง

การร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ที่มีผลเป็นการหลีกเลี่ยงที่จะให้ธุรกิจแก่ผู้รับสัมปทานเดิมในแปลงเอราวัณและแปลงบงกช โดยถึงแม้มีรูปแบบเป็นระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต แต่แท้จริงมีเนื้อหาและสภาพเป็นสัมปทานดังเดิม ทั้งมาตรา 26 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ห้ามมิให้ต่ออายุสัมปทานออกไป จึงเป็นการแก้ไขกฎหมายที่มีผลเลี่ยงข้อบัญญัติเดิม อย่างนี้จะยึดหลักการเคารพกฎหมายได้อย่างไร

และการเปิดให้มีการใช้ดุลพินิจคัดเลือกผู้ชนะตามระบบสัมปทานเช่นเดิม รวมทั้งสามารถเลือกผู้รับสัมปทานรายเดิมได้ถึงแม้จะไม่เสนอผลประโยชน์ให้แก่รัฐสูงสุด ก็เป็นช่องทางให้มีการทุจริตคอร์รัปชั่นได้อีกด้วย

ร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ที่รัฐบาลเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติจึงไม่สอดคล้องกับอนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่นที่ประเทศไทยเป็นภาคี และมีแต่จะทำให้ชื่อเสียงและความน่าเชื่อถือของทั้งรัฐบาลและสภานิติบัญญัติแห่งชาติของไทยตกต่ำ