บริษัทประชารัฐรักสามัคคีในภาพกว้าง

โดย...อรรถสิทธิ์ พานแก้ว 

การตั้งบริษัทประชารัฐรักสามัคคีโดยความร่วมมือของฝ่ายประชาสังคม เอกชน และด้วยการสนับสนุนและผลักดันของรัฐบาลขึ้นมาอาจทำให้หลายคนไม่แปลกใจมากนัก เพราะอาจจะนึกไปได้ว่าน่าจะเป็นการปัดฝุ่นโมเดลโครงสร้างคณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชนเพื่อแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจ (กรอ.) ขึ้นมาเพื่อขับเคลื่อนนโยบายและกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศอีกครั้งหนึ่ง แต่หากมองโดยละเอียดเข้าไปในโครงสร้างและวิธีการดำเนินการของบริษัทนี้แล้วก็จะเห็นความแตกต่างของทั้งสองโมเดลอยู่

อย่างหนึ่งก็คือ จุดมุ่งหมายที่บริษัทประชารัฐรักสามัคคีถูกเปิดขึ้นมาเพื่อทำให้เกิดการพัฒนาและสร้างความเข้มแข็งในชุมชนผ่านความร่วมมือของภาครัฐ เอกชน และชุมชน โดยอาศัยจุดแข็งที่ทุกฝ่ายมีอยู่ ในขณะที่การทำงานของ กรอ.นั้น เป็นความพยายามที่จะให้ภาคเอกชนเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของการกำหนดนโยบายของรัฐ
ร่วมกับภาครัฐ โดยอาจจะไม่มีการมีส่วนร่วมจากฝ่ายประชาสังคมที่เห็นอย่างชัดเจน

อย่างไรก็ดี เมื่อเรามองภาพกว้าง เราสามารถมองได้ว่าการมี กรอ. และการมีบริษัทประชารัฐรักสามัคคีนั้น ล้วนเป็นรูปแบบการบริหารประเทศและบริหารนโยบายภาครัฐที่รัฐได้นำเอาภาคเอกชนและรวมถึงภาคส่วนอื่นๆ ในระบบการเมืองนั้นมามีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายตั้งแต่ต้น

ในทางวิชาการ รูปแบบหรือสไตล์ในการออกนโยบายในทำนองนี้ถูกเรียกว่าเป็นแบบ “ภาคีรัฐร่วมเอกชน” (Corporatism) ที่พบเห็นได้ในประเทศที่มีรูปแบบรัฐบาลแบบที่เรียกว่าเป็น “ประชาธิปไตยแบบสมานฉันท์” (Consensus Democracy) ที่มีเอกลักษณ์อยู่ที่รัฐบาลที่บริหารประเทศนั้นมาจากหลายพรรคการเมืองและมีช่องทางและเปิดโอกาสให้ทุกภาคส่วนในสังคมเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการบริหารและออกนโยบายของประเทศ หรืออธิบายได้อย่างหนึ่งว่าเป็นการเข้ามามีส่วนร่วมและส่วนรับผิดชอบร่วมกันในการนำนโยบายทั้งจากส่วนของภาครัฐและภาคเอกชนมาทำให้เกิดการตกผลึกร่วมกันเป็นนโยบายที่เป็นฉันทามติของชาติ ดังนั้นในทางหนึ่งรูปแบบของรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยแบบนี้จึงถูกเรียกได้อีกอย่างหนึ่งว่าเป็น “ประชาธิปไตยแบบต่อรอง” (Negotiated Democracy)

แต่การเกิดขึ้นของรูปแบบกระบวนการออกนโยบายและบริหารประเทศแบบภาคีรัฐร่วมเอกชนนั้น ที่มาก็ไม่ได้เกิดขึ้นในประเทศที่ถูกจัดให้อยู่ในระบอบประชาธิปไตยระดับเข้มข้นแต่อย่างเดียว การเกิดขึ้นของรูปแบบภาคีรัฐร่วมเอกชนในประเทศแถบละตินอเมริกาก็เคยเกิดขึ้นเมื่อรัฐพยายามที่จะเข้าไปนำในการออกนโยบายและลดอิทธิพลของสหภาพแรงงานเอกชน

และในส่วนของการเกิดการบริหารแบบภาคีรัฐร่วมเอกชนในประเทศแถบทวีปยุโรปก็ทำให้เห็นว่าการเกิดขึ้นนั้นเป็นความพยายามที่จะทำให้กลุ่มผลประโยชน์ในภาคเอกชนได้รับเอกสิทธิ์ในการเข้าถึงกระบวนการออกนโยบายของรัฐ แต่ในอีกด้านหนึ่ง รัฐบาลมองถึงการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนว่าเป็นแหล่งของข้อมูลและความรู้เพื่อเติมเต็มในการคัดและตัดสินใจเลือกนโยบายสาธารณะ

ซึ่งประเด็นทั้งการเข้ามาเพิ่มอิทธิพลแบบเด็ดขาดในการนำในกระบวนการออกนโยบายของรัฐ หรือการได้ข้อมูลและความรู้จากภาคเอกชนและภาคส่วนอื่นๆ นั้นก็ถือเป็นจุดดีที่หลายฝ่ายมองเป็นจุดแข็งของรูปแบบการบริหารนโยบายแบบภาคีร่วมรัฐและเอกชน แต่ประโยชน์ที่มักจะถูกอ้างถึงบ่อยครั้งคือ การเข้ามามีส่วนร่วมของภาคเอกชนหรือกลุ่มผลประโยชน์รายใหญ่จะเป็นเครื่องการันตีถึงความสำเร็จของนโยบายที่กำลังจะออกมา เพราะการเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการย่อมหมายถึงการยอมรับในนโยบายและความยินยอมที่จะปฏิบัติหรือดำเนินแนวทางการทำธุรกิจในแนวเดียวกับแนวนโยบายที่ออกมาโดยรัฐ เพราะหลายครั้งที่นโยบายของรัฐที่ออกมาล้มเหลวเพราะขาดความร่วมมือจากภาคเอกชน

แต่ประเด็นคำถามและข้อกังวลที่เกิดขึ้นต่อการนำเอารูปแบบการบริหารและออกนโยบายของรัฐในรูปแบบนี้ก็เกิดขึ้นมาพร้อมๆ กับการเริ่มต้นของแนวทางนี้ ข้อกังวลแรกๆ ที่เกิดขึ้น คือ ข้อกังวลที่ว่าแม้รูปแบบของภาคีภาครัฐคือการนำเอกชนเข้ามามีส่วนในกระบวนการออกนโยบายสาธารณะ แต่ต้องพึงระวังว่าไม่ใช่ทุกกลุ่มของภาคเอกชนที่ได้เข้าร่วมในภาคีนี้ นั่นก็คือ อาจจะยังมีอีกหลายกลุ่มเอกชนที่อยู่นอกกรอบภาคีความร่วมมือนี้ คำถามที่ตามมากับข้อกังวลนี้คือ รัฐบาลจะทำอย่างไรที่จะทำให้เกิดความมั่นใจว่าจะสร้างความเท่าเทียมในการแข่งขันในส่วนของภาคเอกชนรายอื่นๆ กับภาคเอกชนที่อยู่ในภาคีได้อย่างไร ดังนั้นการที่รัฐให้เอกสิทธิ์กับเอกชนบางกลุ่มในกระบวนการออกนโยบายก็ต้องควบคู่มากับความมั่นใจของกลุ่มเอกชนอื่นว่าการแข่งขันในตลาดที่เป็นผลมาจากการออกมาในรูปแบบภาคีนั้นยังคงจะมีความเป็นธรรมให้กับทุกฝ่าย

ที่สำคัญ รัฐจะต้องแสดงให้เห็นว่าการเข้ามามีส่วนร่วมของภาคเอกชนนั้น รัฐยังคงจะมีสถานะนำในกระบวนการออกนโยบาย ไม่ได้ถูกชักจูงหรือครอบงำจากแนวทางการทำธุรกิจของเอกชน เพราะไม่ฉะนั้นแล้วภาคีรัฐร่วมเอกชนจะกลายเป็นเครื่องมือทั้งของฝ่ายข้าราชการโดยรัฐและเอกชนที่เข้ามากุมอำนาจในการบริหารประเทศผ่านนโยบายดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นในบางประเทศในละตินอเมริกาหรือบางประเทศในยุโรปตอนใต้

ประเด็นความกังวลที่มาพร้อมกับรูปแบบประชาธิปไตยแบบใช้ภาคีภาครัฐและเอกชนก็คือ รัฐจะให้ความมั่นใจได้อย่างไรว่า นโยบายที่ออกมาจากกระบวนการของการต่อรองระหว่างภาครัฐ (นั่นก็คือระบบราชการ) กับกลุ่มภาคเอกชนที่มีอิทธิพลในด้านเศรษฐกิจบางกลุ่มจะตอบสนองความต้องการของประชาชนได้มากกว่ากระบวนการออกนโยบายสาธารณะผ่านกระบวนการทางรัฐสภาที่ความต้องการของประชาชนถูกส่งมาเป็นทอดๆ

ความกังวลสุดท้ายคือ รูปแบบของระบบการเมืองที่เหมาะสมกับกระบวนการนโยบายแบบภาคีภาครัฐร่วมเอกชน อันได้แก่ รูปแบบการเมืองแบบประชาธิปไตยสมานฉันท์ที่หมายถึงระบบการเมืองที่การตัดสินใจในทางการเมืองนั้นมีพื้นฐานที่ทุกฝ่ายในระบบการเมืองไม่ว่าจะเป็นรัฐ ระบบราชการ พรรคการเมือง กลุ่มเอกชน ประชาสังคม ร่วมกันจัดการความขัดแย้งหรือความเห็นต่างที่อาจจะไม่ได้ตั้งอยู่บนผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว แต่อาจมีความแตกต่างในด้านเชื้อชาติและความคิดทางการเมืองด้วยวิธีการที่ทำให้ได้มาซึ่งข้อตกลงทางนโยบายของรัฐผ่านกระบวนการต่อรองและพบกันครึ่งทางของทุกฝ่าย โดยที่ทุกฝ่ายต้องยินยอมพร้อมใจที่จะเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการและยินยอมที่จะสละผลประโยชน์ของกลุ่มเพื่อผลประโยชน์ของส่วนรวม

ถ้าประเทศที่จะใช้กระบวนการภาคีภาครัฐในการออกนโยบายแล้ว แต่ไม่สามารถทำให้เกิดบรรยากาศหรือสร้างระบบการเมืองประชาธิปไตยแบบสมานฉันท์ที่ทุกฝ่ายพร้อมที่จะเข้าร่วมในกระบวนการที่ต้องยอมรับความต่างและเสียสละผลประโยชน์ของกลุ่มได้แล้วนั้น การประสบความสำเร็จของกระบวนการนโยบายรูปแบบนี้ก็ยากที่จะประสบความสำเร็จ เพราะการรวมศูนย์ของเป้าหมายจะไม่มีทางที่จะเกิดขึ้นได้เลย