กองทุนเงินฝาก (จบ)

โดย...อิสร์กุล อุณหเกตุ 

การเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจเข้ากองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นการเพิ่มค่าใช้จ่ายของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ส่งผลให้กำไรสถาบันการเงินเฉพาะกิจลดลง เงินที่สถาบันการเงินเฉพาะกิจนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดินนั้นจะลดลงตามไปด้วย เช่น ในปี 2556 ธนาคารออมสินมีกำไรทั้งสิ้น 1.7 หมื่นล้านบาท และนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน 1.3 หมื่นล้านบาท

หากมีการเรียกเก็บเงินจากธนาคารออมสินเข้ากองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่อัตราร้อยละ 0.47 ของยอดเงินที่ได้รับจากประชาชน ธนาคารออมสินจะต้องส่งเงินเข้ากองทุนฯ ประมาณ 8,700
ล้านบาท กำไรของธนาคารก็จะลดลงเหลือประมาณ 8,200 ล้านบาท และเหลือนำส่งคลังประมาณ 3,700 ล้านบาท

6.3 กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจในฐานะเงินนอกงบประมาณ พ.ร.บ.กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ พ.ศ. 2558 เป็นการสร้างช่องทางให้เกิดการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณซึ่งบั่นทอนวินัยทางการคลัง ในด้านรายได้ของกองทุนฯ จากหัวข้อที่ 6.2 ที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่า กำไรที่สถาบันการเงินเฉพาะกิจเคยนำส่งเข้าคลังเป็นรายได้แผ่นดินจะเปลี่ยนไปเป็นเงินที่ส่งเข้ากองทุนฯ

ขณะที่ในด้านรายจ่ายของกองทุนฯ เงินที่เดิมต้องใช้จ่ายผ่านวิธีการงบประมาณตามระบอบรัฐสภา จะเปลี่ยนไปเป็นการพิจารณาอนุมัติโดยคณะรัฐมนตรีเท่านั้น ตัวอย่างเช่น ในปี 2557 รัฐบาลมีการตั้งงบประมาณ
สำหรับการเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจทั้งสิ้น 4,600 ล้านบาท การพิจารณาอนุมัติเงินงบประมาณดังกล่าวต้องเป็นไปตามวิธีการงบประมาณ โดยความเห็นชอบของรัฐสภา

แต่ภายใต้พระราชบัญญัติฉบับนี้ หากกระทรวงการคลังและคณะกรรมการกองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจเห็นว่าควรเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจโดยใช้เงินกองทุนก็สามารถกระทำได้โดยการพิจารณาอนุมัติของคณะรัฐมนตรี โดยมิต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาแต่อย่างใด

ทั้งนี้ ควรจะกล่าวด้วยว่า รายได้ของกองทุนฯ ในแต่ละปีนั้นจะอยู่ที่ประมาณ 1.8 หมื่นล้านบาท ซึ่งใกล้เคียงกับงบประมาณของกระทรวงการต่างประเทศและกระทรวงวิทยาศาสตร์เเละเทคโนโลยีรวมกัน

6.4 ปัญหาพฤติกรรมชักนำความเสี่ยง วัตถุประสงค์ของ พ.ร.บ.สถาบันคุ้มครองเงินฝาก พ.ศ. 2551 คือการนำระบบคุ้มครองเงินฝากแบบจำกัดวงเงินมาใช้แทนที่การคุ้มครองเงินฝากแบบเต็มจำนวน

แนวคิดหลักประการหนึ่งที่สนับสนุนการนำระบบคุ้มครองเงินฝากแบบจำกัดวงเงินมาใช้ คือ การคุ้มครองเงินฝากแบบจำกัดวงเงินจะช่วยลดปัญหาพฤติกรรมชักนำความเสี่ยง เนื่องจากการค้ำประกันเงินฝากแบบเต็มจำนวนจะทำให้ทั้งผู้ฝากเงิน และผู้บริหารสถาบันการเงิน คำนึงถึงความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นกับสถาบันการเงินน้อยกว่าที่ควรจะเป็น

กล่าวคือ ผู้ฝากเงินจะมองผลตอบแทนในรูปดอกเบี้ยเงินฝากเป็นหลัก โดยละเลยปัจจัยเกี่ยวกับความมั่นคงของสถาบันการเงิน เนื่องจากมั่นใจว่าจะได้รับเงินฝากคืนเต็มจำนวน หากสถาบันการเงินเกิดปัญหาและทำให้ผู้บริหารสถาบันการเงินมีแรงจูงใจที่จะดำเนินกิจการอย่างสุ่มเสี่ยง เพื่อหวังผลกำไรที่มากขึ้น

ตรงกันข้ามกับ พ.ร.บ.กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ พ.ศ. 2558 ที่มิได้คำนึงถึงปัญหาพฤติกรรมชักนำความเสี่ยง ด้วยเหตุผลสำคัญ 2 ประการ

ประการแรก แม้ว่าจะมีการเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นสัดส่วนจากเงินที่รับฝากจากประชาชนเช่นเดียวกับที่กองทุนคุ้มครองเงินฝากเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเอกชน แต่ พ.ร.บ.กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ พ.ศ. 2558 มิได้มีบทบัญญัติใดๆ ที่กล่าวถึง

การคุ้มครองเงินฝากของประชาชน โดยนัยนี้การคุ้มครองเงินฝากของประชาชนในสถาบันการเงินเฉพาะกิจจึงยังเป็นการคุ้มครองเงินฝากแบบเต็มจำนวน ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาพฤติกรรมชักนำความเสี่ยงตามที่กล่าวมาข้างต้น

ประการที่สอง พ.ร.บ.กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ พ.ศ. 2558 กำหนดให้กระทรวงการคลังสามารถใช้เงินกองทุนเพื่อการเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจได้ภายใต้ความเห็นชอบของ ครม. โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการรัฐสภา บทบัญญัติเช่นนี้อาจซ้ำเติมพฤติกรรมชักนำความเสี่ยง เพราะสร้างแรงจูงใจที่ผิดให้ผู้บริหารสถาบันการเงินเฉพาะกิจดำเนินกิจการโดยคำนึงถึงต้นทุนในการดำเนินการและความเสี่ยงที่อาจเกิดน้อยกว่าที่ควรจะเป็น

6.5 ความเท่าเทียมกันระหว่างสถาบันการเงินของรัฐและเอกชน สาระสำคัญของ พ.ร.บ.กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ พ.ศ. 2558 คือการเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจเพื่อให้สถาบันการเงินเหล่านี้มีต้นทุนในการระดมเงินฝากสูงขึ้นกว่าเดิม กล่าวอีกนัยก็คือ พ.ร.บ.ฉบับนี้พยายามสร้างระดับการแข่งขันที่เท่าเทียมกัน (Level playing field) ระหว่างสถาบันการเงินของรัฐและเอกชน

อย่างไรก็ตาม การเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจ “...เพื่อให้สถาบันการเงินของรัฐและเอกชนมีความเท่าเทียมกันในการรับฝากเงินจากประชาชน” นั้นไม่สามารถสร้างความเท่าเทียมกันได้ตามที่ พ.ร.บ.ฉบับนี้กล่าวอ้าง ด้วยเหตุผลสำคัญ 2 ประการ

ประการแรก การคุ้มครองเงินฝากของประชาชนในสถาบันการเงินเฉพาะกิจยังเป็นการคุ้มครองเงินฝากแบบเต็มจำนวนจึงทำให้ไม่มีความเท่าเทียมกันในการรับฝากเงินจากประชาชน เพราะในสภาวการณ์ที่ไม่ปกติ เช่น กรณีเศรษฐกิจผันผวนมาก หรืออาจเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ เงินฝากในสถาบันการเงินเฉพาะกิจมีการประกันโดยรัฐเต็มจำนวน ต่างจากสถาบันการเงินเอกชนที่มีการคุ้มครองเงินฝากเพียงบางส่วนตามที่กฎหมายระบุไว้

ประการที่สอง พ.ร.บ.ฉบับนี้ยังมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินกองทุนที่ลดความเท่าเทียมกันในการแข่งขัน เพราะบทบัญญัติตามมาตรา 19 นั้นอนุญาตให้ใช้จ่ายเงินจากกองทุนเพื่อดำเนินโครงการหรือแผนงานเกี่ยวกับการพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ การใช้จ่ายเงินกองทุนตามบทบัญญัตินี้มีลักษณะเป็นเงินอุดหนุนไขว้ (CrossSubsidy) ที่ให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจ จึงทำให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ได้รับเงินสนับสนุนดังกล่าวมีต้นทุนในการดำเนินกิจการต่ำกว่าสถาบันการเงินเอกชน