กองทุนคุ้มครองเงินฝาก (4)

โดย...อิสร์กุล อุณหเกตุ

5.2 สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่อยู่ภายใต้ พ.ร.บ.ตามมาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ.นั้น “สถาบันการเงินเฉพาะกิจ” หมายถึง (1) ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (2) ธนาคารออมสิน (3) ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (4) ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย และ (5) สถาบันการเงินที่มีกฎหมายเฉพาะจัดตั้งขึ้นตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดทั้งนี้ ในปัจจุบันสถาบันการเงินที่มีกฎหมายเฉพาะจัดตั้งขึ้นมีจำนวนทั้งสิ้น 8 แห่ง โดยสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่มีการระบุไว้อย่างชัดเจนทั้ง 4 แห่ง ตามมาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ.นั้นเป็นสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่เป็นตัวกลางทางการเงิน ซึ่งให้บริการทางการเงินทั้งด้านเงินฝากและให้สินเชื่อ

ขณะที่สถาบันการเงินเฉพาะกิจอื่นๆ นอกเหนือจากที่ระบุไว้เป็นสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ไม่ใช่ตัวกลางทางการเงิน ซึ่งทำธุรกรรมด้านการให้สินเชื่อเท่านั้น สถาบันการเงินเฉพาะกิจเหล่านี้ ได้แก่ ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย ธนาคารวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม และบรรษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัย

อย่างไรก็ตาม สถาบันการเงินเฉพาะกิจอื่นๆ เหล่านี้สามารถใช้เงินจากกองทุนเพื่อการเพิ่มทุนได้ แม้จะไม่ต้องนำส่งเงินเข้ากองทุน หากกระทรวงการคลังเห็นสมควรให้ใช้เงินกองทุน โดยมาตรา 18 แห่ง พ.ร.บ.กำหนดให้กระทรวงการคลังเสนอต่อคณะกรรมการเพื่อพิจารณาจำนวนเงิน และขออนุมัติจากคณะรัฐมนตรี (ครม.)

ทั้งนี้ มาตรา 21 กำหนดเพิ่มเติมให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและสำนักงบประมาณเสนอความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาของ ครม.ด้วย

5.3 การนำส่งเงินเข้ากองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ พ.ร.บ.สถาบันคุ้มครองเงินฝาก พ.ศ. 2551 และ พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2555 เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้มีการเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเพื่อนำส่งเงินเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝาก และกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินตามลำดับ

อย่างไรก็ตาม การเรียกเก็บเงินนี้มิได้ครอบคลุมถึงสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ จึงทำให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐมีต้นทุนในการระดมเงินฝากต่ำกว่าสถาบันการเงินของเอกชน

ด้วยเหตุผลข้างต้น มาตรา 15 แห่ง พ.ร.บ.จึงกำหนดให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจต้องนำส่งเงินเข้ากองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ตามอัตราที่ รมว.คลังประกาศกำหนดโดยความเห็นชอบของ ครม. แต่ต้องไม่เกินร้อยละ 1 ต่อปีของยอดเงินที่ได้รับจากประชาชน

5.4 การจ่ายเงินกองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ แม้ว่า พ.ร.บ.ฉบับนี้จะใช้ชื่อกองทุนว่า “กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ” แต่การจ่ายเงินกองทุนนั้นอาจเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ต่างๆ ได้ดังต่อไปนี้

(1) การเพิ่มทุนแก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (มาตรา17) และสถาบันการเงินอื่น (มาตรา 18) (2) การพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (มาตรา19) และ (3) การให้ความช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินโดยการให้กู้ยืม (มาตรา 22)

ทั้งนี้ ในร่าง พ.ร.บ.ฉบับที่ ครม.เสนอเข้าสู่การพิจารณาในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) นั้น มีมาตราที่บัญญัติให้สามารถจ่ายเงินกองทุนเพื่อการสนับสนุนสถาบันการเงินเฉพาะกิจในการดำเนินโครงการตามมติ ครม.ได้

อย่างไรก็ตาม มาตราดังกล่าวถูกตัดออกในชั้นคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ นอกจากนี้ คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ยังกำหนดเพิ่มเติมให้คณะกรรมการกองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจออกประกาศกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการจ่ายเงินกองทุนตามมาตรา 17 และ 18 แห่ง พ.ร.บ.

5.5 กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจกับกองทุนคุ้มครองเงินฝาก แม้ว่าการจัดตั้งกองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจจะมีหน้าที่หลักในการเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ในลักษณะใกล้เคียงกันกับกองทุนคุ้มครองเงินฝากซึ่งเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเอกชน แต่กองทุนทั้งสองมีความแตกต่างกันหลายประการ

ตัวอย่างเช่น กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเป็นกองทุนซึ่งจัดตั้งขึ้นในสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง แต่กองทุนคุ้มครองเงินฝากเป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ซึ่งมีฐานะเป็นนิติบุคคลแยกออกมาจากหน่วยงานราชการ

ประเด็นสำคัญที่สมควรกล่าวถึงในที่นี้ คือ วัตถุประสงค์ในการใช้จ่ายเงินกองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจนั้นแตกต่างจากกองทุนคุ้มครองเงินฝากโดยสิ้นเชิง เพราะในขณะที่กองทุนคุ้มครองเงินฝากมีวัตถุประสงค์เพื่อจำกัดพฤติกรรมชักนำความเสี่ยง (Moral Hazard) ด้วยการนำระบบคุ้มครองเงินฝากแบบจำกัดวงเงินมาใช้แทนที่การคุ้มครองเงินฝากแบบเต็มจำนวน

แต่กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อลดภาระทางการคลังของรัฐบาลจากการชดเชยความเสียหายอันเกิดขึ้นจากการดำเนินงานตามนโยบายรัฐบาล และการเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจ โดยมิได้คำนึงถึงปัญหาพฤติกรรมชักนำความเสี่ยงอันอาจเกิดจากการดำเนินงานของสถาบันการเงินเฉพาะกิจแต่อย่างใด ซึ่งผู้ทำการศึกษาจะได้อภิปรายประเด็นนี้เพิ่มเติมในเนื้อหาส่วนต่อไป

6.ผลกระทบของ พ.ร.บ.กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ พ.ศ. 2558 ในบทวิเคราะห์ฉบับนี้จะคาดการณ์ผลกระทบของ พ.ร.บ.กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ พ.ศ. 2558 ใน 4 ประเด็น ได้แก่ (1) ขนาดของกองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (2) การลดลงของเงินที่สถาบันการเงินเฉพาะกิจนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน

(3) กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจในฐานะเงินนอกงบประมาณ (4) ปัญหาพฤติกรรมชักนำความเสี่ยง และ (5) ความเท่าเทียมกันระหว่างสถาบันการเงินของรัฐและเอกชน

6.1 ขนาดของกองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจเงินฝากในสถาบันการเงินเฉพาะกิจมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ จากประมาณ 1.67 ล้านล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 20 ของเงินฝากทั้งหมดเมื่อสิ้นปี 2551 เป็นประมาณ 3.76 ล้านล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 25 ในเดือน ก.ย. 2557