บทเฉพาะกาลร่างรัฐธรรมนูญ ชนวนระเบิดลูกใหม่

โดย...ทีมข่าวการเมืองโพสต์ทูเดย์

การร่างรัฐธรรมนูญภายใต้การนำของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ที่มี “มีชัย ฤชุพันธุ์” เป็นประธาน กำลังเข้าสู่ช่วงโค้งสำคัญ หลังจากได้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกเสร็จไปแล้ว 13 หมวด ซึ่งคิดเป็นประมาณ 90% เหลือเพียงแต่บทเฉพาะกาลเท่านั้น

บทเฉพาะกาล นับเป็นหนึ่งในเนื้อหาสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งโดยหลักแล้วจะมีองค์ประกอบหลักสำคัญ 3 ประการ

1.การชะลอการบังคับใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา ส่วนมากจะพบอยู่ในเรื่องคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ยกตัวอย่างเช่น ในปัจจุบันร่างรัฐธรรมนูญกำหนดให้นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกของสภาผู้แทนราษฎรตามบัญชีรายชื่อบุคคลที่พรรคการเมืองเสนอ แต่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ไม่ได้เป็นนายกฯ ตามที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่กำหนด

หากรัฐธรรมนูญมีผลบังคับใช้ โดยที่บทเฉพาะกาลไม่ได้บัญญัติเรื่องการไม่เอาคุณสมบัติของนายกฯ ตามรัฐธรรมนูญดังกล่าวมาบังคับใช้ชั่วคราว ก็ย่อมมีผลให้ พล.อ.ประยุทธ์ ไม่สามารถทำหน้าที่นายกฯ ในระหว่างรอให้การเลือกตั้งเสร็จสิ้นได้  

2.การกำหนดความคงอยู่หรือไม่ของบางองค์กร รัฐธรรมนูญที่ผ่านจะบัญญัติบทเฉพาะกาลส่วนนี้ไว้ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับองค์กรอิสระ เช่น รัฐธรรมนูญฉบับใหม่กำหนดให้มีคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) 7 คน มีวาระ 7 ปี แต่ปัจจุบันมีกกต.เพียง 5 คน และดำรงตำแหน่งมาแล้วประมาณ 2 ปี ในทางปฏิบัติอาจเป็นไปได้ที่บทเฉพาะกาลจะกำหนดให้ กกต.ที่เหลือ 5 คนทำหน้าที่ไปได้ปกติตามวาระการดำรงตำแหน่งที่เหลืออยู่ พร้อมกับกำหนดเวลาให้มีการสรรหา กกต.ที่เหลือให้ครบต่อไป

3.การบัญญัติให้กระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ส่วนใหญ่จะเป็นการกำหนดว่าภายในเวลากี่ปีฝ่ายนิติบัญญัติควรออกกฎหมายอะไรบ้าง เพื่อให้เป็นประโยชน์แก่ประเทศหรือประชาชน เช่น การกำหนดให้มีกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐภายใน 1 ปี นับตั้งแต่วันที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีผลบังคับใช้ เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม สำหรับในทางการเมืองแล้ว บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญที่ถูกจัดทำขึ้นท่ามกลางบรรยากาศของการรัฐประหาร จะโดนจับตาเรื่องสถานะของคณะรัฐประหารและองค์กรที่เกิดขึ้นจากอำนาจรัฏฐาธิปัตย์

ย้อนกลับไปที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ได้ออกแบบการเปลี่ยนผ่านอำนาจไว้เป็นลำดับ เริ่มตั้งแต่การกำหนดให้คณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญดำเนินการยกร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญเฉพาะที่จำเป็นเพื่อประโยชน์ในการจัดให้มีการเลือกตั้งให้เสร็จภายใน 45 วัน นับตั้งแต่วันที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญเสร็จ โดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 45 วัน นับตั้งแต่วันที่รับร่างกฎหมายมาจาก กมธ.ยกร่างฯ จากนั้นให้มีการเลือกตั้ง สส.ภายใน 90 วัน นับตั้งแต่วันที่ร่างกฎหมายเลือกตั้งมีผลบังคับใช้ ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญฉบับ กมธ.ยกร่างฯ ชุดบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ก็เขียนไว้ในทำนองเดียวกัน

ส่วนคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) และคณะรัฐมนตรี (ครม.) จะทำหน้าที่ไปจนกว่าจะมี ครม.ที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งได้กำหนดให้มีการเลือกตั้งภายใน 90 วัน เช่นเดียวกับให้ สนช.ปฏิบัติหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติไปจนมี สส.และ สว.เข้ามาทำหน้าที่เต็มรูปแบบ

มาในครั้งนี้ ปฏิเสธไม่ได้ว่า กรธ.กำลังตกอยู่ในที่นั่งลำบากอยู่พอสมควร ซึ่งเป็นผลมาจากบทเฉพาะกาลที่เตรียมจัดทำขึ้นในสัปดาห์นี้

ส่วนหนึ่งมาจากการที่ พล.อ.ประยุทธ์ มักจะแสดงความคิดเห็นผ่านสื่อมวลชนว่าการเลือกตั้งจะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อประเทศเกิดความสงบ ทำให้มีปัญหาตามมาอีกมากว่าปัจจุบันการเมืองมีความสงบมากพอที่จะให้ประเทศมีการเลือกตั้งหรือไม่ ด้วยเหตุผลตรงนี้ย่อมเป็นประเด็นที่ถูกเพ่งเล็งว่าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) น่าจะอยู่ในอำนาจนานขึ้นไปอีก หรือเรียกง่ายๆ ว่า ในปี 2560 อาจไม่มีการเลือกตั้ง

โดยความชอบธรรมที่จะทำให้ คสช.มีอำนาจต่อไปได้ คือ การกำหนดสถานะทางการเมืองของ คสช.ไว้ในรัฐธรรมนูญ

หาก กรธ.เปลี่ยนรูปแบบการเปลี่ยนผ่านประเทศที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 และร่างรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ได้วางเป็นหลักเอาไว้ ย่อมนำมาซึ่งแรงกระเพื่อมทางการเมืองอย่างแน่นอน

เช่นเดียวกับ มาตราสุดท้ายของร่างรัฐธรรมนูญที่มักจะเขียนเอาไว้รับรองการทำงานของคณะรัฐประหาร ประหนึ่งการนิรโทษกรรมให้กับการรัฐประหาร และเป็นการสร้างความชอบธรรมไปในตัว

แม้ว่าการเขียนบทบัญญัติลักษณะนี้จะเสมือนหนึ่งเป็นประเพณีปฏิบัติไปแล้ว แต่ในปัจจุบันก็เริ่มมีแรงกดดันให้ กรธ.เปลี่ยนแปลงรูปแบบของการรองรับการกระทำของคณะรัฐประหาร โดยเฉพาะควรกำหนดขอบเขตของการรับรอง ไม่ให้คุ้มครองไปถึงการทุจริตและประพฤติมิชอบที่อาจเกิดขึ้นในระหว่างการบริหารงานของรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารในปัจจุบัน

เพราะฉะนั้น บทเฉพาะกาลที่ กรธ.กำลังจะบรรจุตัวอักษรลงไปในร่างรัฐธรรมนูญเวลานี้ จะเป็นอีกหนึ่งปัจจัยชี้ขาดการทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญกลางปีนี้

ถ้าเขียนออกมาโดยปราศจากข้อเคลือบแคลงในทางการเมืองทั้งเรื่องการสืบทอดอำนาจและการกำหนดในมาตราสุดท้ายที่ไม่คุ้มครองการทุจริต ย่อมช่วยให้ร่างรัฐธรรมนูญไม่ต้องลุ้นมากนัก แต่หากไม่เป็นเช่นนั้น โอกาสที่จะมีการร่างรัฐธรรมนูญเป็นครั้งที่สามก็อาจมีโอกาสเกิดขึ้นได้อยู่ไม่น้อย